公共價值范式的開放政府評估系統研究

張航++龐紹堂

摘要：公共領域的治理包含了各種追求公共價值的協商網絡，人們之間的關系是在一種互相尊重和共同學習的背景下形成的，受到參與網絡和合作的激勵。創造公共價值是公共組織的目標，就實質利益及善政的固有價值而言，公共組織能夠通過公共價值滿足公眾的需求和愿望?！伴_放政府”被看作是當前公共管理的一個前沿問題，也是對公共行政的未來影響深遠的一個問題。通過透明、參與和協作這三大基石，開放政府能夠創造更加多元的公共價值。試圖通過一個公共價值框架來評估追求透明、參與和協作過程中創造出來的各種項目和政策產生的影響，考慮如何讓作為行政機關民主實踐的透明、參與和協作發揮功能，傳遞更多的公共價值。

關鍵詞：開放政府；公共行政；公民參與；協同治理

作者簡介：[HTF]張航，南京大學政府管理學院博士研究生，美國奧斯特羅姆政治研究和政策分析工作室訪問學者，主要研究方向：公共行政，協同治理。龐紹堂，南京大學政府管理學院教授，博士生導師，主要研究方向：公共管理，公共經濟學（江蘇南京210023）。

[BP（]基金項目：財政部“中國地方債務問題研究”項目（022174115001）[BP）]

中圖分類號：B63文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2017）02-0113-14

開放政府活動當前在世界各國的政府中如火如荼的進行著，透明、參與和協作被看做是開放政府的三大支柱。在此浪潮下，我國也無法避開這一趨勢。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十一次會議強調“投入更大精力抓好改革落實、壓實責任提實要求抓實考核”，改革開放以來，中國的政治和行政體制改革與透明、參與、協作的開放政府理念緊密聯系。建立開放政府不僅是我們行政體制改革的題中之義，也是實現中國特色社會主義民主的應有之義。另一方面，創造公共價值是公共組織的目標，就實質利益及善政的固有價值而言，公共組織能夠通過公共價值滿足公眾的需求和愿望。在當下對新公共管理之后是什么的討論中，公共價值范式的概念浮出水面。一個公共價值管理范式正在成為解決平衡民主和效率謎題的一個方法。[ZW（]Stoker GPublic value management a new narrative for networked governance？The American review of public administration，2006，36（1），pp41-57[ZW）]無論如何，作為民主實踐的透明、參與和協作的過程應被看作是行政行為和決策應具備的工具，而不是像現在一樣被當作是行政行為的目標。將我們把開放政府的透明參與和協作看作行政行為和決策應具備的工具時，就可以探析政府通過透明、參與和協作創造的公共價值。

一開放政府的全球背景

電子政府將公共組織暴露在新的信息技術下，使公共部門面臨技術創新的巨大制度挑戰。[ZW（]Dawes S SGovernance in the digital age： A research and action framework for an uncertain futureGovernment Information Quarterly，2009，26（2），pp257-264[ZW）]開放政府被認為是電子政府語境下的一個問題，同時也是對公共行政的未來影響深遠的一個問題。[ZW（]Harrison T M，Guerrero S，Burke G B，et alOpen government and e[KG-*2]-[KG-*5]government： democratic challenges from a public value perspectiveInformation Polity，2012，17（2），pp83-97[ZW）]作為“公開”的一個不同的理想，它深深影響著科技驅動的公民協作，代表了電子政府范疇內的一個新發展。這個公開的理想反映了后工業社會背景下，因為信息通信技術發展而亟需解決的復雜的社會文化進程問題。開放政府并不是一個充斥政府內外各種新科技的代名詞，而是一個社會力量要求通過IT技術去扮演更有力角色的政治競技場，對IT社區協作文化的分析是理解開放政府的關鍵。很多學者都在呼吁倡導一種更具協作性的公共行政模式——開放政府。[ZW（]Bingham，LisaBig ideas in collaborative public managementMESharpe，2008，pp1-4[ZW）]

開放政府運動真正如火如荼地開展起來，要從2009年12月美國頒布《開放政府指令》算起。奧巴馬總統在上任第一天頒布了兩個處理“開放政府”問題的備忘錄，以此來增強政府透明和科技創新。第一個是關于《信息自由法案》的備忘錄，它鼓勵政府機構對數據的查閱申請作出積極回應，《信息自由法案》具有政治目標，而備忘錄直接聚焦于其政治目標——透明和問責，并指出科技是取得這些政治目標的關鍵手段。第二個是關于《透明和開放政府》的備忘錄，正如《信息自由法案備忘錄》中所指出的，一個開放政府的新紀元能夠通過FOIA（Freedom of Information Act）遵從的透明來實現，《開放政府備忘錄》同樣將“透明”視為其目標之一，但與此同時還把“參與”和“協作”一同列入其目標之中。透明只是開放政府的其中一個特征，而獲取公眾信任也只是其中的一個好處。美國的開放政府走向一個更廣泛的概念，負責任只是使得政府開放的一個部分，能夠提高效率和效能的參與和協作同樣要求政府變得更加開放。[ZW（]Clinton W JMemorandum for the heads of executive departments and agenciesEnhancing Learning and Education Through Technology，1999[ZW）]備忘錄將透明、參與和協作確立為開放政府的三大特征，這三大特征也被認為是開放政府的三大支柱：首先，政府必須是透明的——通過利用新的通訊技術，政府應該向公眾傳遞其正在做什么的信息并加強問責；其次，政府應該是參與的，這要求通過公眾參與政府事務來提高決策的質量；最后，政府應該是協作的，即行政部門和機構應該使用創新工具、方法和系統進行相互合作，并將非營利組織、企業和公眾包含到其中，加強與公眾的合作協同。備忘錄同時指示管理和預算辦公室在120天內頒布《開放政府指令》。[ZW（]Obama BTransparency and Open Government：Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies2009[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25].http：//wwwwhitehousegov/thepressoffice/TransparencyandOpengovernment/[ZW）]

《開放政府指令》最終在2009年12月8日頒布，它明確規定將透明、參與和協作作為開放政府的基石，并要求聯邦各機構采取幾步走模式創造一個透明的文化。[ZW（]Orszag POpen government directiveMemorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies，2009[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25]http：//wwwwhitehousegov/open/documents/opengovernment[KG-*2]-[KG-*5]directive[ZW）]奧巴馬總統承諾利用先進的科學技術來提高并創造政府透明，同時進一步開放政府。[ZW（]Jaeger P T，Bertot J CTransparency and technological change：Ensuring equal and sustained public access to government informationGovernment Information Quarterly，2010，27（4），pp371-376[ZW）]2010年1月22日，聯邦機構被要求實現其數據及信息可以在新的Datagov網站上被公開訪問和獲取。[ZW（]Relly J E，Sabharwal MPerceptions of transparency of government policymaking：A cross[KG-*2]-[KG-*5]national studyGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp148-157[ZW）]《指令》指示聯邦機構通過拓寬對政府信息的訪問，提高政府信息質量，創造一個以讓公眾具有洞察力和專業能力為重點的開放政府文化并使之制度化，同時要形成一個研究人員、私人部門和公民社會之間具有高度影響力的協作關系來貫徹這些原則。具有開放新形式的政府和公民溝通潛能的新興科技，被認為是這一創舉的關鍵?！吨噶睢吠瑯又甘鞠嚓P聯邦機構就任何可能對使用新科技實現開放政府目標造成阻礙的現有政策進行識別和修改，遵守《指令》的機構隨即大量使用互聯網和社交媒體來實現開放政府的相關要求。[ZW（]Fact Sheet：Open Government Flagship Initiatives[2016[KG-*2]-[KG-*5]04[KG-*2]-[KG-*5]25]http：//wwwwhitehousegov/open/documents/flagship[KG-*2]-[KG-*5]initiatives[ZW）]與之前的政府相比，“開放政府”的新奇之處確實很值得贊賞。20世紀90年代，克林頓政府的國家績效評估委員會和隨后的重塑政府伙伴關系，聚焦于后勤辦公室利用技術去影響業務流程的提高，以及使用新興的萬維網讓公眾得以通過機構網站訪問政府服務和項目信息，其主要目標是提高政府績效，減少聯邦政府規模。[ZW（]Dawes S SThe Evolution and Continuing Challenges of E[KG-*2]-[KG-*5]GovernancePublic Administration Review，2008，68（Supplement），ppS86-S102[ZW）]布什政府的總統管理議程則聚焦于發展跨部門項目及平臺以確保對相關服務和項目的訪問更加簡單化，同時減少提供政府信息的商務成本，增加聯邦、州、地方及部落政府的信息共享，提高聯邦政府的效率。[ZW（]ountain J ECentral Issues in the Political Development of the Virtual State2005In MCastells and GCardoso，edsThe Network Society：From Knowledge to PolicyWashington DC：Center for Transatlantic Relations，2005，pp149-181[ZW）]相比而言，開放政府的目標是讓聯邦機構的信息和決策面向公眾，并以此來創造一種民主架構培養公民對政府工作結果的社會和政治判斷能力。[ZW（]Fung AOpen Government and Open SocietyIn DLathrop and LRuma，edsOpen Government： Collaboration，Transparency，and Participation in PracticeO[KG-*2/3]Reilly Media，Inc，2010，pp105-113[ZW）]奧巴馬政府使用包羅萬象的科技旨在增加政府透明，或至少增加人們能夠訪問的政府信息的數量。具體則表現為利用電子政府提供政府記錄的訪問以及聚焦于政府信息的主動釋放。對政府數據和檔案更廣泛的訪問，政府機構內部提供和預測決策過程信息的能力，以及在這樣的決策過程中負責任地與機構領導接觸的可能性，這些都是處于開放政府視野核心不斷增量的民主行為。

歐盟與美國齊頭并進，大力開展開放政府運動。早在2003年，歐盟關于重復利用公共部門信息的指示就提出，只要可能檔案就應該通過電子途徑為人們獲取。歐盟現在通過操作一個網站項目，鼓勵其成員國發展自己的開放數據網站。2009年10月，英國首先發起Datagovuk網站，因而成為繼美國之后第一個創造開放政府數據類似網站的國家。2011年9月20日，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國和美國共同發起了一個多邊計劃，后來發展成為多國開放政府伙伴關系（Open Government Partnership，以下簡稱OGP），試圖將透明、參與和協作的民主思想傳播到全球。想要加入開放政府伙伴關系的國家，要求必須達到傳統政府問責基礎的最低標準：需及時發表基本的預算文件，有保護公眾獲取關鍵的政府信息的相關法律，有公務人員的反貪污揭露要求，以及有提高公民參與的措施。這些因素從根本上講是政治性的，因此OGP的開放政府的目標最初以公共問責為中心。無論如何，OGP成員國簽署的《開放政府聲明》對“公開”采取一種更廣泛的態度，簽署國同意去尋找一種使其政府更具透明性、回應性、責任性和效率性的路徑。除了透明和問責，OGP成員國承諾在與公眾的接觸中積極維護公開的價值以提高服務、管理公共資源、增強創新以及創造更安全的社區。隨著“開放政府伙伴關系”的影響不斷深入，越來越多的國家加入了開放政府運動的浪潮。截止2016年底，“開放政府伙伴關系”已經從最初的8個國家發展到75個成員國，這些國家的政府和公民社會都致力于共同努力開發和實施開放政府的改革運動。

在開放政府的全球浪潮下，我國也無法回避這一大趨勢。雖然國內并沒有正式使用“開放政府”這一詞，但政治體制改革的實踐和理念中處處都透露著開放政府的氣息。與開放政府息息相關的透明、參與、協作的理念，充斥在改革開放以后的中國政治和行政體制改革之中。政府創新舉措突出強調了信息通信技術（ICT）的重要性，并將其置于國家優先發展地位。

二透明、參與和協作的開放政府體系

人們越來越接受這樣的觀點，即政府機構必須對公共需求作出回應，開放政府的舉措使得公民必須能夠獲取問責政府的信息，并且渴望參與到行政機構的決策過程中來，這從根本上擴展了政府的回應性。利用新科技去支持、加強或復興民主實踐并不是什么新奇的事情。21世紀的媒體展現給人們的是新通信技術一如既往地對民主過程和實踐產生激烈的思辨。對使用新科技可以完成怎樣的政治活動的樂觀期待勾勒出了開放政府的理念。開放政府可以簡單地定義為一個透明的、參與的、協作的系統，它包含透明、參與和協作的多邊政治過程，公民和社會群體能夠在現代信息通信技術的幫助下融入這一政治過程，從而提高政府和行政行為的效率和效能。因此，開放政府系統包含透明、參與和協作三大支柱要素。

1透明

作為一種全球趨勢，打造“透明政府”被認為是實現開放政府的首要任務。政府透明是個人或群體去弄清楚政府到底在做什么的能力，它意味著公眾能夠獲取有關政府活動的及時、全面、高質量、可信賴的相關信息。[ZW（]Piotrowski S J，Van Ryzin G GCitizen attitudes toward transparency in local governmentThe American Review of Public Administration，2007，37（3），pp306-323[ZW）]信息、透明和民主的關系是最基礎和最根本的。信息對于諸如表達偏好和意見、測試選擇以及參與決策等民主能力的形成至關重要。[ZW（]Doctor R DSocial Equity and Information Technologies：Moving toward Information DemocracyAnnual review of information science and technology（ARIST），1992，27，pp43-96[ZW）]沒有這樣的能力，一個公民就沒有在思想市場上交涉的能力，也會失去有效的話語權和言論自由的權利。[ZW（]Bowie NEquity and access to information technologyAnnual Review of the Institute for Information Studies，1990，pp131-167[ZW）]因此可以說，充足的、高質量的、可訪問的“好”信息是“好”民主的前提條件。[ZW（]Dervin BInformation[KG-*2]-[KG-*5]democracy：an examination of underlying assumptionsJournal of the American Society for Information Science，1994，45（6），pp369-385[ZW）]如果沒有信息，公民似乎就不可能確保其選舉的政府對集體意志負責。[ZW（]De Ferranti D，Jacinto J，Ody A J，et alHow to improve governance：a new framework for analysis and actionBrookings Institution Press，2009，p7[ZW）]在代議制民主中，公民委托政府部門進行決策，信息對于維持同意的基礎而言異常關鍵。公民需要信息去評估政府行為以及實踐決策話語權，透明描述了政府提供這些數據和文檔的程度。[ZW（]Florini AThe right to know：transparency for an open worldColumbia University Press，2007[ZW）]

《信息自由法》使得政府機構得以在知情和保密之間進行協商，為公眾提供一個對未公開信息的索取機制。對預算、賬目、政策和行政行為的日常和自發揭露，為公民評估政府行為的功效及其服務供給提供了一個基礎，同時也對政府績效的提高產生了壓力。不少學者呼吁通過政府問責機制讓公民提供持續的反饋和評估。[ZW（]Fung，AOpen Government and Open SocietyIn Lathrop D，Ruma LOpen government：Collaboration，transparency，and participation in practice“O[KG-*2/3]Reilly Media，Inc”，2010，pp105-113[ZW）]道斯用管理工作和有用性兩種途徑去理解基于信息的透明舉措。管理工作是指對政府信息細心負責的管理，要求政府信息準確有效，被適當安全地管理和保存。管理工作將信息視為一種應該被重視和分享的資源，為組織提供一個重心。而有用性是指政府信息應該對政府和公民是有用的。信息可獲取且易讀取是有用性原則的關鍵，而激勵政府機構去分享數據的政策則從根本上實踐了這一原則。[ZW（]Dawes S SStewardship and usefulness：Policy principles for information[KG-*2]-[KG-*5]based transparencyGovernment Information Quarterly，2010，27（4），pp377-383[ZW）]

提高透明的常見渠道包括公開會議、訪問政府記錄、公布線上信息以及舉報保密等。電子政府的一大好處就是它有能力創造政府財政透明，而一個政府的預算越透明其對納稅人就越負責。[ZW（]Justice J B，Melitski J，Smith D LE[KG-*2]-[KG-*5]Government as an Instrument of Fiscal Accountability and Responsiveness Do the Best Practitioners Employ the Best Practices？The American Review of Public Administration，2006，36（3），pp301-322[ZW）]信息社會那陽光的味道和那透明的氣息無不透露出新社會的魅力。高度發達的信息通訊技術最大限度地開發和利用各種信息資源，它跨越時空的限制在全世界范圍內自由流動，新的信息傳播方式改變了人們的思維方式和生活習慣，同時對國家政府的傳統模式造成了極大的沖擊和挑戰，迫使其改革和創新。信息社會前所未有地凸顯了政府信息公開的意義和價值，公開透明也隨之成為信息時代我們社會的主要特征，更成為信息時代政府執政的最基本要求。Web 20時代的技術是諸如臉書、推特、微博、微信這樣的社交媒體技術，它們允許個人去創造、組織、合并、分享、評論、打分以及互相溝通。開放政府傾向于利用這些技術去增強政府透明。[ZW（]GAO，Information Management：Challenges in Federal AgenciesUse of Web 20 TechnologiesUnited States Government Accountability Office2011[KG-*2]-[KG-*5]05[KG-*2]-[KG-*5]01[2015[KG-*2]-[KG-*5]08[KG-*2]-[KG-*5]02].http：//gaogov/products/GAO[KG-*2]-[KG-*5]10[KG-*2]-[KG-*5]872T[ZW）]事實上，由于政府運行越來越趨向于透明，很多國家都使用社交媒體去對抗腐敗。[ZW（]Kim S，Kim H J，Lee HAn institutional analysis of an e[KG-*2]-[KG-*5]government system for anti[KG-*2]-[KG-*5]corruption：The case of OPENGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp42[KG-*2]-[KG-*5]50[ZW）]跨國的透明度調查顯示，大多數通過透明去創造開放政府的運動都是深刻的，能夠帶來實質上的改變。[ZW（]Relly J E，Sabharwal MPerceptions of transparency of government policymaking：A cross[KG-*2]-[KG-*5]national studyGovernment Information Quarterly，2009，26（1），pp148[KG-*2]-[KG-*5]157[ZW）]由此可見，透明是開放政府的一個極其重要的方面。我們需要考慮的是，如何從非透明的、傳統的封閉型政府模式轉化為以市民為導向的透明的開放政府模式。

“開放政府”的哲學刺激了全球范圍內以創新、參與和問責為目標的透明運動。全世界的國家和地方政府都著手于采取一系列開放數據項目，以期望免費公開的政府數據能夠導向大量的經濟、社會和政治利益。各國政府在某種程度上有一種共識，即政府信息的公開是有益的。歐盟和美國的權威報告里，都將政府信息資源定義為是最核心的國家戰略性資源。不僅是在發達的資本主義國家，近年來在許多處于轉型期的發展中國家也在努力實施全國性的法規，要求政府部門改善信息公布，使具有特殊請求的公民能夠獲得政府持有的信息。2015年聯合國發展峰會正式通過了《2030年可持續發展議程》，要求聯合國成員國將可持續發展目標融入到國家發展規劃和可持續發展戰略中，建立盡責、透明的公共行政機構。

但透明并非就是全然好的，最大化政府透明可能導致對政府問題決策的過度關注，而忽略與問題共同產生的好的影響和效益。透明不僅具有培養問責和提高政府績效的潛力，還被認為是解決合法性問題的有效方法。透明可能強化公眾以多種方式接受制度結構的意愿，如明確權力結構組成的方式，展示機關行為能帶來的實質利益，培養公民相信其有公平的機會影響制度決策和評估結果等。透明對公民知情和問責政府有巨大的價值，但僅有透明是遠遠不夠的，透明本身并不能解決問題，它能夠凸顯出問題，但最重要的是公眾必須行動起來。

2參與

基于雅典城邦的模式，最初的民主治理就是參與民主，它并沒有刻意區分統治者和公民。[ZW（]Held DModels of democracyPolity，2006，p56[ZW）]通過面對面的討論協商，公民直接參與公共事務的決策。然而這樣的過程只適用于小共同體，要想運用到所有的共同體是不切實際的。值得慶幸的是，新科技的出現囊括了更多政治話語中個體的聲音，重振了公民生活和參與，引發了許多的可能性。[ZW（]Bertelsen D AMedia form and government：Democracy as an archetypal image in the electronic ageCommunication Quarterly，1992，40（4），pp325[KG-*2]-[KG-*5]337[ZW）]

與代議制政府相反，參與民主要求個體對別人的觀點和利益有所了解，以使商議更高效。哈貝馬斯認為公眾與民主政府之間的聯系是由公共領域中的談話鍛造起來的，換句話說，通過公民在各種公共場所對其共同關注的問題的討論中形成的，交換意見發生在各種各樣的場合。對共產主義民主及強勢民主而言，這種互動發生在中立的聚集地或公民作為社區成員來討論事關社區生活和塑造公民信仰的絕好地方（great good places）。[ZW（]Abramson J B，Orren G R，Arterton F CElectronic Commonwealth：The Impact of New Media Technologies on Democratic PoliticsBasic Books，Inc，1990，p20[ZW）]拋開地域的限制，我們可以假設所有的公民都有平等的機會影響最終的決策并且能夠在個人自主的情況下發揮影響力。

公共參與是將公眾關注、公共需求和公共價值吸收進政府決策的過程。[ZW（]Creighton J LThe public participation handbook：Making better decisions through citizen involvementJohn Wiley & Sons，2005，p7[ZW）]公共參與具有使得公共政策過程中公民聲音多樣化的潛力，當傳統的被排除的聲音被包含進來之后，政策設計可能幫助他們改變弱勢的地位。社會公平被認為是公共行政的核心目標之一，而公共參與是實現這個目標的有效途徑。公共參與可以被看作一個權力再分配的工具，賦權于那些被排除在政治和經濟過程之外的窮人，產出真正意義上正義的決策。行政決策過程中的公共參與也被視為是產出具體利益的過程。公共參與過程能夠提供各種不同的視野，幫助決策者制定出更加知情的決定，公民和官員頻繁處理類似問題則更能確定怎樣能得出令人滿意的政策。[ZW（]Kweit M G，Kweit R WImplementing citizen participation in a bureaucratic society：A contingency approachPraeger Publishers，1981，p72[ZW）]最后和透明一樣，公共參與具有幫助當前政府處理合法性問題的潛力。[ZW（]Fung AVarieties of participation in complex governancePublic administration review，2006，66（s1），pp66[KG-*2]-[KG-*5]75[ZW）]如果公眾有好的理由去支持政府行為，那么它就被認為是具有正當性的。政府決策過程中的公共參與通過體現公共利益能夠增加政府的合法性，這種合法性的支撐來源于人們對政府回應公共利益的肯定。

電子參與是公眾、政治家及其他公務人員通過使用信息通訊技術就民主問題進行相互作用的過程。[ZW（]Viborg Andersen K，Zinner Henriksen H，Secher C，et alCosts of e[KG-*2]-[KG-*5]participation：the management challengesTransforming Government：People，Process and Policy，2007，1（1），pp29[KG-*2]-[KG-*5]43[ZW）]由于大多數政府提供的都是低水平的電子參與，僅限于發布和搜集信息，而非通過使用信息來提高政策決策，因此真正的電子參與其實是很難實現的。[ZW（]Chadwick A，May CInteraction between States and Citizens in the Age of the Internet：“e[KG-*2]-[KG-*5]Government” in the United States，Britain，and the European UnionGovernance，2003，16（2），pp271-300[ZW）]對任何形式的民主而言，公民的參與是至關重要的。公民參與被認為可以幫助加強政府問責，提高政府績效。人們相信電子參與能夠培養政府過程中的公民參與，從而加強公民對政府的信任和信心。[ZW（]Ahn M J，Bretschneider SPolitics of E[KG-*2]-[KG-*5]Government：E[KG-*2]-[KG-*5]Government and the Political Control of BureaucracyPublic Administration Review，2011，71（3），pp414-424[ZW）]新技術的出現使得政府公開其信息為公眾所獲取變得勢在必行。

作為開放政府特征之一的公民參與，在增強政府透明和問責過程中的作用至關重要。公民參與意味著公民得以參加政府會議及討論，進行聽證或表達意見，并能最終控制或影響決策的過程。[ZW（]Narayan D，Chambers R，Shah M K，et alVoices of the Poor：Crying out for ChangeWorld Bank Publications，2000[ZW）]一個健康民主本身是由大量積極參與的集體努力組成，因此公共參與的衰退必然會造成公民生活和政府行為質量的降低。朝著授權參與方向的改革試圖在特定的社會問題出現的時候將公共政策和公民參與連接起來。通過對公民賦權，讓其去解決與其息息相關的問題并培養公民建言能力的改革，能夠通過產生實質的高價值的公共物品來加強社會資本公共性的回歸。我們不可能完整地預見復雜環境下共同行動的影響，也許現代民主最主要的能力就在于它能根據各種意外來調整策略、政策工具、框架、利益甚至價值和結果。

盡管行政決策中的公共參與被認為是具有潛力的，但是也有很多證據表明它并不總是成功的。[ZW（]King C S，Feltey K M，Susel B O NThe question of participation：Toward authentic public participation in public administrationPublic administration review，1998，pp317-326.[ZW）]參與也并不總是越多越好，根據不同的特征及其追求的目標，政策過程需要不同程度水平的參與。公共參與的程度和種類應該依據其潛在的貢獻和潛在的不利后果決定。[ZW（]Cramton R CWhy，Where，and How of Broadened Public Participation in the Administrative Process，TheGeoLJ，1971，60，p525[ZW）]通過這種權變方法，參與可以在三個不同的維度作出改變：1誰參與；2參與者如何交流信息和做決定；3公共參與和決策的關系。[ZW（]Fung AVarieties of participation in complex governancePublic administration review，2006，66（s1），pp66[KG-*2]-[KG-*5]75[ZW）]而這三個維度則應根據預期結果作出改變。

3協作

開放政府中所提到的協作，指的是協作治理，也被翻譯為合作治理或協同治理。解決公共問題的一大要義即為共同合作（work togerther）。傳統的概念模型是，公共的工作由政府承擔，私營部門的工作由商業部門承擔，慈善和非營利組織來填補空白，總之，每個部門負責自己的一畝三分地。很多年來，這種分領域治理的觀念是對現實世界合理而貼切的描述。然而，隨著時代的進步，公共部門和其他領域部門之間的互動方式和復雜程度也發生了變化。公共行政系統發展過程中的一種從未間斷的變化趨勢，就是去集權化的管理思想和有更多的公民參與公共行政，這種趨勢隨著時間的推移而不斷成熟。很多人認為，不同主體、不同層面的協作是當代官僚機構文化改革的前提。[ZW（]Nalbandian JFacilitating community，enabling democracy：New roles for local government managersPublic Administration Review，1999，pp187-197.[ZW）]

協作不同于透明和參與，并沒有直接與民主政治理論相聯系。諾奇克指出協作是一種民主參與形式，它不同于傳統的參與和商議實踐的方法，商談往往更多是一種交換意見的機會，而不是決定某個特定行為過程的語境。確保政府行為吸收各種不同的觀點顯然是有好處的，作為現代參與民主的一種形式，協作能夠使具有專業技能的個人與政府政策制定者共同創造出解決問題的辦法。這一協作的路徑能夠在近來公共行政理論的協同管理中找到基礎，可以被看作是幫助多元組織去解決單個組織沒有辦法解決的問題的過程。[ZW（]McGuire MCollaborative public management：Assessing what we know and how we know itPublic administration review，2006，66（s1），pp33[KG-*2]-[KG-*5]43.[ZW）]協作幫助政府處理棘手的問題，因為對于這些問題政府往往沒有簡單的解決方法，而處理棘手問題需要這種新型的可以跨部門工作、想法全面并且可以包含大眾的治理方式。[ZW（]Clarke M，Stewart JHandling the wicked issuesThe managing care reader，2003，pp273[KG-*2]-[KG-*5]280[ZW）]與參與相似，協作能夠提高政府效率，制定政策所需要的公正、專業、紀律和時間分布在整個社會，繼而被融入到政策過程中。公眾往往擁有解決公共問題所需要的補充信息，協作號召不同的部門合作共事，并能建立公民的社會資本以扮演“增值”角色。[ZW（]Sirianni CInvesting in democracy：Engaging citizens in collaborative governanceBrookings Institution Press，2009[ZW）]

開放政府需要一種系統性的方法來提升政府付諸努力的影響力，而協作治理，依據共享裁量的原則將公共部門和私人部門的能力整合起來進行精心設計，被認為能夠成為那種力量倍增器。這種類型的公共行政不再擔憂行政機構的權力削弱和控制軟化的問題，取而代之的是公民開展對話，共同分擔治理責任，從而將協作提高到一個更高的水平上。[ZW（]Thompson A A，Tancredi F B，Kisil MNew partnerships for social development： business and the third sectorInternational Journal of Public Administration，2000，23（5-8），pp1359-1385[ZW）]協作治理的公共問題對策系統，意為領導者召集公共領域、私人領域以及公民社會的各界人士以發展一個任何單個部門或群體都無法實現的既持久又有效的公共問題解決方式，這能夠成為創造公共價值的有力手段，被視為一種新的公共參與形式。

新科技的發展則極大地提高了協同路徑的潛力，滲透的互聯網結構允許跨組織的人們相互聯系。電子政府推動了從新公共管理運動向新公共服務運動的轉變。[ZW（]Brainard L A，McNutt J GVirtual Government[KG-*2]-[KG-*5]Citizen Relations Informational，Transactional，or Collaborative？Administration & society，2010，42（7），pp836[KG-*2]-[KG-*5]858[ZW）]新公共管理號召政府作為代理人應及時對公眾的需求做出回應，而新公共服務強調在政策產出上公民與政府的協作。[ZW（]Vigoda EFrom responsiveness to collaboration：Governance，citizens，and the next generation of public administrationPublic administration review，2002，62（5），pp527[KG-*2]-[KG-*5]540.[ZW）]電子政府通過開放政府能夠大大地增強協作，從而使得政府向新公共服務的轉變成為可能。在協作管理的文獻中有幾個原則可以應用到以電子政府為依托的開放政府的傳播。這些原則不僅僅將協作看作一個過程，更是監控和評估合作努力的一個方式。但是，協作同樣備受批判，例如，要讓新參與者對其行為負責的問責難度會加大。[ZW（]Posner P LAccountability challenges of third party governanceThe Tools of Government，Oxford University Press，New York，United States，2002.[ZW）]人們期望協作能夠發揮其潛力，成為一個更高效的解決問題的辦法。開放政府的三大支柱、工具及相關概念具體如表1所示。

然而如何評估在追求開放政府的透明、參與和協作過程中創造出來的各種項目和政策產生的影響，關于這一點目前并不十分明確。透明、參與和協作這些關鍵因素似乎能通過相似又積極的方式產生共鳴，對于確定什么樣的行為和項目算是透明的、參與的或是協作的，以及那樣的判斷應該從哪個視角進行評估并不是那么容易。我們理應在電子政府的大背景下去理解開放政府。這里傾向于將這些價值看作是工具性的，透明、參與和協作是行政行為和決策的潛在屬性，但其本身并不是行政行為的最終目的。以信息、項目和利益為代表的公共價值概念的創造是公共組織的目標，通過公共價值，公共組織能夠滿足公眾的利益和愿望。將這種觀點擴展到“開放政府”上，則表現為以此框架做為一種途徑，描述當政府和公民互動變得更具透明性、責任性、參與性和協作性時，其所創造的價值。開放政府的努力最終會通過一個更透明、問責、參與和協作的行政機制創造出對行政機關和利益相關者有價值的實質性成果，并刺激政府官僚機制結構和組織上的深層改變。

三開放政府的公共價值戰略三角

公共價值的概念最早由馬克·摩爾提出，之后便成為政治科學和公共行政文獻中日益流行的一個術語。公共價值框架的發展是對新公共管理范式之不足的一個回應。

新公共管理范式下，實行了諸如私有化、合同外包等市場路徑，鼓勵公共部門再造以變得更具商業化和市場敏感性。但人們越來越認識到公共部門與商業部門是不同的，公共利益和公共價值在市場經濟中無法以最優水平被交易。[ZW（]Bozeman BPublic[KG-*2]-[KG-*5]value failure：When efficient markets may not doPublic administration review，2002， 62（2），pp145[KG-*2]-[KG-*5]161.[ZW）]公共價值不應僅僅限于個人的金錢收益，而應瞄準超越個人利益的集體的、長期的好處和價值，如國家安全、公平、正義、環境可持續等。通常并沒有絕對和通用的應用標準去判斷公共價值，公共管理者必須要自己識別出一種選擇是否會好過其他選擇。

克里斯坦森聲稱公共價值已經成為英國和新西蘭的一個后新公共管理范式。[ZW（]Christensen T，Laegreid PTranscending new public management： the transformation of public sector reformsAshgate Publishing， Ltd，2013，p122[ZW）]奧弗林則對一個公共價值范式的管理意涵進行深度剖析。[ZW（]O[KG-*2/3]Flynn JFrom new public management to public value：Paradigmatic change and managerial implicationsAustralian journal of public administration，2007，66（3），pp353[KG-*2]-[KG-*5]366[ZW）]斯托克認為，在一個網絡治理的時代，不管是傳統范式還是新公共管理范式都無法解釋管理的改變，也無法為管理提供一個合理的模型，而公共價值管理范式卻能為我們提供一個理解和回應挑戰的途徑。它對如何面對效率、問責和平等挑戰的重新定義，具有不依賴規則或獎勵來推動公共部門改革的能力。公共領域的治理包含了各種追求公共價值的協商網絡，人們之間的關系是在一種互相尊重和共同學習的背景下形成的，受到參與網絡和合作的激勵。[ZW（]Stoker GPublic value management a new narrative for networked governance？The American review of public administration，2006，36（1），pp41[KG-*2]-[KG-*5]57[ZW）]工作基金會和英國智庫已經提出將公共價值看作新的后新公共管理視角，試圖建立一個能夠解決合法性、資源分配和測量問題的總體框架。[ZW（]Horner L，Hazel LAdding public valueWork Foundation，London，2005[2016[KG-*2]-[KG-*5]01[KG-*2]-[KG-*5]05]http：//wwwtheworkfoundationcom/pdf/twf3_[KG-*2]valuepdf[ZW）]奧爾福德將公共價值的概念與績效管理框架相聯系。公共價值是政府通過服務、法律、規章和其他行為創造出的價值，因而它創造了一個測量政策和公共機構績效的準繩。[ZW（]Alford J，O[KG-*2/3]Flynn JMaking sense of public value：Concepts，critiques and emergent meaningsIntl Journal of Public Administration，2009，32（3-4），pp171-191[ZW）]公共服務的價值方法，能夠測量一個組織或一系列組織實現結果和成本高效益的程度，這一方法給予公共管理者一個評估組織績效的途徑。[ZW（]Cole M，Parston GUnlocking public value：A new model for achieving high performance in public service organizationsJohn Wiley & Sons，2006，p64[ZW）]績效評估被看做是公共價值路徑的一個重要方面，摩爾也指出戰略三角能夠被用作為一個針對這一策略的績效評估框架。[ZW（]Moore MInaugural Annual Institute of Public Administration Australia（IPAA） Victoria Oration，Melbourne，2008-01-24[ZW）]

并不是只有公共部門才創造公共價值，政府組織、私人部門、非營利組織、志愿團體、個人和其他實體都能夠創造公共價值，是否是公共價值并不是由誰創造來決定的，而是由誰消費價值來決定。[ZW（]Alford J，Hughes OPublic value pragmatism as the next phase of public managementThe American Review of Public Administration，2008[ZW）]正如摩爾所說，公共價值是被公民共同消費的價值，它包含對諸如負外部效應、自然壟斷或信息不對稱等市場機制無法最大化公民個人福祉的市場失靈情況的補救，同時，公民重視確保市場運作和社會秩序發揮功能的各種制度安排，如法律法規、維持秩序、保護財產權的機制和合同的強制執行等。公民對這些東西重視的一個原因是他們能夠從中獲取個人利益，但更多情況下是因為其附加價值遠遠超過個人利益。人們有建立在社會認同或規范承諾基礎上的整體社會目標或愿望[ZW（]Moore M HCreating public value：Strategic management in government Harvard university press，1995，pp44-48[ZW）]，如公平、公正、環境保護、對弱勢群體的關心等。正如制度安排穩固市場的運作，公共價值能夠促進這些集體目標的協商情況。政府在信息系統和開放數據技術上的投資與公共價值尤其相關，因為采用科技和科技促動的改革常常與增強服務供給、項目效率和民主價值的目標相聯系。[ZW（]Zhang J，Luna-Reyes L F，Jarman H，et alInformation systems to support sustainable consumption and sustainable supplyInformation Technology and Management，2015，16（1），pp1-4[ZW）]在某種意義上，它們提供了參與的渠道，向公眾告知了商議過程，能夠強化參與和集體決策的效率，監督進程和績效，確保問責和公平。

[HT5"H][JZ]圖1開放政府的戰略三角[TS）]

摩爾指出，公共部門管理者的任務就是創造公共價值。公共價值是一個與結果和產出關聯在一起的概念。公共價值框架的的核心標志是一個戰略三角，它假定公共部門組織必須滿足三個不同的計量：1政府的價值主張應該明確地闡釋和散播，以一些具有實質價值的東西為目標，這是公共行政的價值使命；2公共部門及公共管理者必須確保其在授權環境中能吸引足夠的持續支持和相伴資源，來確?？沙掷m的政治性和合法性；3政府必須確保其有足夠的專業技能和能力（靈活的操作和管理，包括來自組織內外的資源）來維持并實現預期的結果。我們可以據此構建一個開放政府的戰略三角，如圖1所示。

精巧地設計和施行一個戰略要求管理者在這三個要素之間尋求最大程度的校準。每個要素在戰略上都很重要，當然它們很少會與其自然狀態相匹配，因而管理者必須不斷地在三者之間進行權衡。如果最有價值的事情是與關鍵角色在授權環境中發現可接受的東西相偏離，那么管理者可以選擇勸說關鍵角色移動位置，或修改價值主張使其與其希望相符合。同樣的，如果現有的操作能力無法實現一個更有價值的目的，那么管理者就必須相應地改變企圖。這需要的不僅僅是對政治和操作限制的順從和接受，管理者的任務是尋求明確最有價值的目標，他需要掌握有關這三個因素的知識和專業技能。

公共價值路徑十分強調在并不完美的代議制民主過程中互動的重要性。[ZW（]O[KG-*2/3]Flynn JFrom new public management to public value：Paradigmatic change and managerial implicationsAustralian journal of public administration，2007， 66（3），pp353-366[ZW）]正如上文提及，透明、參與和協作應該被視為實現民主的工具，它們使得公民能夠扮演各種各樣的公民角色。但同時，由于透明、參與或協作并不是必然帶來好處的，我們需要慎重決定在何種情況下以何種方式展開這些流程。就此而言，能獲取的數據庫數量以及參與協作的機會并不能被看作是開放政府成功與否的模糊指標。透明、參與和協作之所以有意義是因為它們使得成群的人們可以去追求它們的目標，通過公共價值框架能夠幫助我們理解如何去確定政府行為的價值，以及如何在多元利益相關者的視角下實現這些價值。

[BP（]公共價值視角假設行政組織作出的決策具有不可避免的政治性，因此管理者必須決定如何最好地去做出那樣的決策。正如私人經濟組織為其所有者創造出“私人價值”，摩爾認為公共組織為公民和其他利益相關者創造“公共價值”。當商品和服務被交易并產生利潤時就創造了私人價值，這很容易識別和測量。公共價值則是指當市場機制無法保證公平時，公共物品為人們帶來的好處。部分公共價值直接來自于這些好處的有效作用，還有的則來源于公共產品和分配的公平滿足了公民對有序高效的公共機構的要求。[ZW（]Moore M HCreating public value：strategic management in governmentHarvard University Press，1995，pp52-55[ZW）]這一視角表明效率和效度并不是唯評估政府項目和服務的唯一原則和方法。正如私人消費決策是私人價值的最終裁決者一樣，政治也依然是公共價值的最終裁決者。公民對政府行為的相對價值擁有各自的視角，但最終對一個政府行為是否創造公共價值的判斷則是一個集體判斷。基于不同的利益集團的地位和視野，他們對價值程度的感知是不同的，并且可能是在不斷變化的。

公共價值視角越來越被應用于數字政府的研究中，由技術引起的改革往往與提高服務供給、項目成效和民主價值相聯系，因此對政府在信息系統和開放數據技術上投資的討論也往往與公共價值相結合。[ZW（]Cordella A，Bonina C MA public value perspective for ICT enabled public sector reforms：A theoretical reflectionGovernment Information Quarterly，2012，29（4），pp512-520[ZW）]從某種意義上講，它們提供參與的渠道，告知審議過程，提高參與及集體決策成效，監控程序和績效，并且能保證問責和公正。一般而言，公共價值吸引我們的是由特定制度形式和政府行為產生的集體利益和社會利益。我們可以廣泛地討論這些利益，但是對公共價值最有用途的分析必須以特定的利益群體及其利益為中心。根據不同的利益和對政府的期望，多元利益相關者之間的價值分配會不斷變化，即使是得益于同樣的政府行為中的利益也會發生變化。正因如此，若將公共價值看作是評判政府結果的絕對指標則忽視了利益的多樣化。大多數文獻和政府聲明都將開放政府舉措和包容所有類別的“公民”相聯系，將公民這樣一個多元化的人口群體看作是一個群體，在此基礎上的分析顯然會導致對政府行為價值的認識不足。反之，我們應該視每個政府行為都有潛力從組織內外向多元利益主體展現價值，這個結果表現了多元利益相關者之間一系列復雜又重復的互動以及一個政府機構或項目的運行。[BP）]