河北省農村土地流轉中存在的問題及其對策思考

楊翠芬

摘 要 推動農村土地流轉是解決“三農”問題的有效途徑，當前河北省農村土地流轉速度加快，流轉規模逐步擴大，流轉形式更加靈活，但在流轉過程中也存在法律制度不完善、操作不規范、改變用途等問題。基于此，提出相應建議，包括完善農村土地產權管理制度，依法規范土地流轉工作；依法管制農村土地流轉用途；完善農村土地流轉保障體系，解除農民后顧之憂。

關鍵詞：土地流轉；對策；河北省

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.03.036

習近平曾在中央全面深化改革領導小組會議上指出“我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。”中央已發布《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，這是新的歷史時期，中央對農村土地制度改革的重大突破，農村土地的所有權、承包權、經營權三權分置的實施，是對我國農村現存生產力和生產關系的一次重大調整，使眾多農民不再受土地束縛，生產力得到極大解放，為全面建成小康社會提供持續不斷的強大動力。農村土地流轉在實踐中已存在多年，當前河北省農村土地流轉速度加快，流轉規模逐步擴大，流轉形式更加靈活，但在流轉過程中也存在種種問題，本文擬通過分析問題找出解決途徑，采取相應措施予以改進。

1 河北省農村土地流轉工作中存在的問題

1.1 相關法律制度不完善

早在20世紀80年代，我國就有關于農村土地流轉的相關法律規定。1986年頒布的《民法通則》第80條規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。”隨著國家政策的引導以及大量農民外出打工，土地流轉的實踐日漸增多，要求規范土地流轉的法律制度的呼聲越來越高，2007年頒布的《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權通過轉包、互換、轉讓等方式流轉，未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”可見，關于農村土地流轉的法律制度早已有之，但并沒有形成層級配套、制度完善的法律體系。以河北省為例，河北省只有2013年制定并實施的《河北省農村土地承包條例》是地方性法規，其他只是政策性文件。2014年年初，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，其中第四部分對“深化農村土地制度改革”作了集中闡述，繼而又公布實施《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，河北省為貫徹落實中央精神，制定了全面的實施意見，但并沒有形成具有法律效力的法規規章，在具體操作方面很多。這些規定原則性較強、內容過于籠統、缺乏具體指引，尤其是地方性法規規章不健全，如何流轉、流轉應遵循怎樣的程序、違法流轉的法律后果都不確定，導致一些地方在土地流轉過程中存在較大的盲目性和隨意性，致使土地流轉過程中權屬糾紛、補償糾紛時有發生。這些問題說明土地流轉的相關法律規定滯后，急需完善相關法律制度。

1.2 土地流轉操作不規范

早期的土地流轉往往發生在農戶與農戶之間，農戶法律意識不強，法律知識不足，所以基本沒有書面協議或合同。以河北省為例，現階段發生的土地流轉中，有相當一部分流轉只是雙方口頭協商，沒有任何書面文字記錄，調查發現這種不簽訂流轉合同的情況占土地流轉總量的近40%。由于沒有書面合同的嚴格約束，一旦其他因素干擾、情況出現變動，當事農戶違約、毀約情況時有發生。常見的例子就是當有人愿意用更高價格承包農戶已經流轉出去的土地時，受眼前利益誘惑，有的農民就會動搖誠信守約的原則，不顧原來的協商內容，把流轉出去的土地強行收回，繼而承包給出價更高者。由于沒有書面合同，當事人隨意違約、毀約，是這方面的土地糾紛時有發生的重要原因。

此外，有些雖然簽訂了書面合同，由于沒有專業人士指導，合同內容往往過于簡單，條款表述不夠規范，合同的關鍵內容，如土地流轉當事雙方的權利、義務規定太籠統，一旦發生糾紛往往出現多種理解，還有的合同沒有違約責任條款或違約責任不明確，且大部分農村土地流轉合同并沒有在職能部門鑒證、備案，缺乏對土地流轉合同的規范、引導和監督，上述因素導致即使簽訂了土地流轉合同，糾紛隱患依然存在，雙方的權益保障仍有風險。

1.3 流轉土地用途被改變

我國土地管理制度的核心就是管制土地用途。隨著城鎮化、工業化的發展，土地流轉的現實狀況令人擔憂，最典型的就是流轉土地被改變農業用途，脫離農業、脫離糧食生產，與保護耕地的基本國策相悖。由于市場經濟的發展，農業領域也吸引了大量社會工商資本和農業新型經營主體的關注和投資，使農業領域的商業氣息越來越濃。尤其近年受土地有限、房價上漲等因素影響，一些社會資金把眼光投向農村土地，鉆法律空子，通過流轉土地的合法手段囤積大量土地資源，違規建設住房或居民小區，達到牟取非法利益的目的。這種建設對土地的占用幾乎是永久性的，不僅背離農業目的，也嚴重侵害農民利益，導致雙方產生不可消除的矛盾；另一種變相改變土地用途的情況，就是一些種植大戶逐漸過渡，改變最初許諾農戶的土地用途最終變為非農用途，改頭換面地把流轉土地改為商業經營，例如：由種植糧食作物改為種植經濟作物，甚至出現建設觀光園、生態園、度假村、高爾夫球場等，這種改變對土壤層產生一定的破壞，給農戶收回土地后的耕種帶來很多困難。由此也引發很多矛盾和糾紛。

2 完善土地流轉工作的對策及建議

2014年中央發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對如何穩妥高效地推動農村土地順利流轉工作做出了總括部署，該意見指明了做好土地流轉工作方向。

2.1 完善農村土地產權管理制度，依法規范土地流轉工作

土地流轉工作必須依法進行，才能保障各方利益，完善農村土地產權管理制度是推進農村土地流轉和規模經營的必然要求和前提條件。目前，河北省正在進行土地確權登記工作，登記過程中遇到很多現實問題，由于承包地幾十年不變的政策，有的人已不是農民，但仍擁有承包地；有的農民卻沒有承包地，這就導致確權登記面臨不容回避的問題，即誰是土地承包經營權的主體。必須肯定的是，農民是農村土地承包經營權的主體，是流轉土地的當事方，因此農村土地流轉首先要明確農民的土地權利主體地位，土地流轉必須尊重農民的意愿，任何人不能非法干預，更不能動用行政強制手段。其次，要保障農民土地流轉的經濟收益，讓農民流轉土地后擁有更高的收益，提高其流轉的積極性。再次，要從程序上做好農村土地確權、登記、頒證工作，每一個環節都要認真審查、嚴格把關，確保農民利益不被侵犯，賦予農民更大的土地權主體地位。每一塊承包地都要發放證書、系統登記、留存檔案，在主管部門備案，逐步實現土地流轉的規范化。最后，要引導農民規范流轉，土地流轉涉及農民切身利益，所以一定要引導農民訂立書面流轉協議，流轉形式、流轉價格、流轉期限、違約責任等都需做出明確約定，推行土地流轉規范文本。任何人不得代替農戶進行土地流轉，尤其注意，未征得農戶書面同意的情況下，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，鄉鎮政府等基層組織更不能以行政命令的手段進行土地流轉。

2.2 依法管制農村土地流轉用途

流轉土地非農用途現象在很多地方存在，對河北省糧食安全保障造成隱患，因此必須依法管制流轉土地用途，防止非農化。首先，創新耕地保護機制。保護耕地是各級政府的責任，在目前種糧收益不高的情況下，各級政府為了保護農民種糧的積極性，理應給種糧農民給予經濟補償。其次，根據實際情況，適度放寬農村土地的農業用途管制。對“農業用途”不能機械理解，筆者認為，只要不損害土地耕種條件，符合基本農田保護要求，果樹、經濟作物、苗木、大棚等農作物種植均屬于農業用途，利用農用地進行畜禽、水產養殖也應視為農業用途，不應過多干預。再次，嚴厲打擊改變農業用途，將農用地變為工業用地、商業用地的行為。法律規定土地流轉不能改變集體所有性質、不得改變土地用途，如果在流轉后的農用地上建房建廠、搞旅游開發，對土地造成根本性破壞的，農戶可以解除合同并要求恢復原狀、賠償損失，相關職能部門也要予以行政處罰以制止這些行為，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

2.3 完善農村土地流轉保障體系，解除農民后顧之憂

首先，完善農村社會保障體系，促進農民由土地保障轉向社會保障。要激發農民土地流轉的積極性，解決農民后顧之憂，最根本的是要建立并完善農村社會保障體系。要加快推進農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助及農村合作醫療工作，建立農村養老保險、醫療保險和最低生活保障等制度，使失地農民的生活得到保障，讓承包土地的農民放心流轉，讓農民在承包權流轉出去的情況下，仍能享受土地帶來的福利，推進土地流轉健康可持續發展。其次，發展農村土地流轉的服務體系。在農業技術引進與推廣、農村家畜家禽的疾病防疫、農產品質量安全與監控等領域建立專門機構和人員，為農民規模承包、規模經營提供服務保障。再次，完善農村金融服務體系，解決農民的資金困難；及時收集和發布農業信息，給農民提供及時有效的信息服務；設立專業處理農村土地流轉糾紛的仲裁機構，公平高效地幫助農民解決矛盾和糾紛。

（責任編輯：劉昀）