城鎮化背景下農業法構造的三元利益基礎

摘 要： 在利益法學的視閾內，城鎮化深入推進背景下的農業法重構需以抽離出的三項利益為基礎，即國民糧食供應利益、農業經營利益以及小農存續利益。對三項基礎性利益的內涵、實現條件及其與相近利益勾連狀態等的揭示為相關節點性法律制度的完善、重構和形塑指明了方向和施力重點。基于三元利益基礎，適應于城鎮化的新型農業法應以國民糧食供應利益實現保障法律制度、農業經營利益實現促導法律制度和小農存續利益實現保證法律制度為其核心與主體。

關鍵詞： 城鎮化； 農業法； 利益

中圖分類號： D922.4 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.021

Abstract： In the perspective of interest law， the reconstruction of agricultural law in the context of urbanization is based on the three benefits that are extracted， namely， the interests of national grain supply， the interests of agricultural management and the survival benefit of small farmers. The connotation of the three basic interests， the realization condition and the revealing of the similar interests are related to the improvement， reconstruction and shaping of the relevant node legal system. Based on the ternary interests， the new agricultural law adapted to urbanization should realize the legal system of guaranteeing the interests of the national grain supply， realize the legal system of agricultural business interests and realize the legal system of small farmers to ensure that the legal system is the core and the subject.

Key words： urbanization； agricultural law； interest

城鎮化的深入推進對傳統農業法提出了新的構造需求，以利益法學的思路探尋新情勢下農業法構造所據以展開的利益基礎乃是滿足此種需求的有效路徑。基于城鎮化與農業產業發展之間的互動機理，[1] 結合國情，可以抽離出三類基礎性利益。對各類利益內容全方位的揭示構成農業法新構造的法理基礎和邏輯起點。

一、國民糧食供應利益

（一）表現為可得性需求的國民糧食供應利益

基于農業對城鎮化的保障原理，我們認為隨著城鎮化的深入推進，包括城市居民和農村人口在內的國民對于糧食必將表現出愈來愈強勁的需求，筆者將這種需求單列出來，稱為國民糧食供應利益。

國民糧食供應利益的主體是一國國民，外國人是否享有此種利益，是另外一個問題，需撰文另述。利益客體是糧食，其具體種類的確定一般取決于一國民眾的食品消費習慣或傳統。利益的本質內涵可概括為：國民對符合其消費習慣的相關糧食品種的可得性需求。這種可得性需求的實現與否一般由兩個方面決定：一為可能供應的糧食數量，二為糧食獲取的可得途徑。相關品種的糧食數量若能充足供應，國民對糧食的可得性需求即具備了物質性保障，相關品種糧食獲得的可行途徑則是國民糧食可得性需求實現的機制性前提，并在很大程度上決定著后者實現的成本。

供應相關品種糧食數量的來源一般有二：一是本國生產，二是國際進口，依賴于何者取決于國情、農情與糧食國際貿易環境。依賴于本國生產的，生產條件的備置與充足的生產動力是必須條件，耕地、水、種子、機械、肥料、農藥等構成前者的主要部分，能調動并保持生產積極性的生產體制則構成后者的實質性內容。依賴于國際進口的，堅實的財政能力與持續且平穩的國際糧食市場是必不可少的實現條件。

獲取相關品種糧食的途徑亦可分為兩種：一種是市場交易，另一種則是政府配置。若經由前者滿足糧食可得性需求，能夠承受的糧食交易價格的形成與維系將是關鍵；若經由后者滿足糧食可得性需求，普適、公平且高效的政府配置機制的塑造與運行則為關鍵之所在。

（二）國民糧食供應利益的實現條件及其立法啟示

在城鎮化深入推進的情勢之下，我國國民糧食供應利益經由生產得以實現的不利因素具體表現在四個方面：

1. 可用于糧食生產的耕地面積因城鎮化擠占而大量減少，剩余以及補充耕地的質量堪憂。20世紀80年代中后期，我國耕地總面積為21.57億畝，但隨著城鎮化的快速推進，至2001年，耕地數量銳減為19.06億畝，2008年則進一步縮減為18、26億畝，未來10年，如果經濟發展和耕地保護形勢不發生大的變化，我國將凈減少耕地1500萬畝，減少量占耕地總量的0.7%，若加上耕地占優補劣導致的損失，耕地產能將會減少1、4%，耕地面積下降直接影響作為土地密集型農產品之典型的糧食作物的生產，同時還會導致農業生產結構發生可能不利于糧食生產的變化。[2]

2. 糧食生產所需的水資源供應短缺。“從空間分布看，長江以南地區水資源總量占全國的83.2%，而耕地僅占全國的30%，人口占全國的54%，人均水資源占有量達3487立方，畝均水資源達4317立方；而長江以北地區水資源總量僅占全國的16.8%，但耕地卻占全國的70%，人均水資源占有量僅有770立方，畝均水資源量只有470立方。”[2]525水資源短缺加劇，必然導致水資源價格的提升，這又將導致農作物生產結構更加向高價值和高利潤的產品調整。[2]526

3. 糧食生產所需的勞動力被城鎮化大量汲取。糧食生產相對于非糧經濟作物以及第二、三產業較低的比較收益，導致“農民種糧意愿不足”，“農村普遍出現寧愿打工買糧吃的有限理性小農，由農村流向城市的人口逐年增加”，[3]“在中西部內陸水稻種植主產區，大量存在雙季稻變單季稻、農田季節性閑置或永久性種樹以及變形撂荒和農轉林等現象”。[3]

4. 隨著諸多糧食主產區將城鎮化和工業化列為主打發展模式，糧食生產重心由南向北轉移，區域分工結構嚴重影響糧食供應安全。隨著城鎮化的推進，現有的13個糧食主產區中，僅剩黑龍江、吉林、內蒙古、河南和安徽5個省份還能穩定地輸出糧食。更為尷尬的是，這些區域內的產糧大縣都面臨著財政困境，糧食生產被越來越邊緣化。[3]

基于上述四點可知：國民糧食可得性需求意欲通過糧食生產得以滿足，除了必需建構基礎性生產資源大量流向城鎮化的矯正機制而外，還應建構生產動力的激發機制。前者應以糧食生產必需的各類自然、人力資源及物質資料的存續與可獲得為目的和主要制度內容，后者則應包含分別針對各類種糧主體和糧食主產區政府的激勵性措施，前一種激勵以種糧積極性的激發和保持為目的和制度內容，后一種激勵則以促導轄區糧食生產積極性的激發和維持為目的和制度內容。

我國國民糧食可得性需求的滿足近年來正逐漸倚重于國際糧食貿易。據統計：2011年我國糧食凈進口規模達5665萬噸，是1995年的2.9倍，與此相應，我國糧食自給率也從2003年的95%以上下降為2012年的88.4%，在進口糧食品種當中，大豆和食用油占據主體。[2]521依托國際糧食貿易滿足國民對特定品種糧食的可得性需求，“節約了國內的土地和淡水資源（目前進口農產品節約了35%的國內耕地和47%的農業用水）”，但同時也“提高了中國對國際市場和資源的依賴程度”，從而導致“作為快速發展中的開放型大國經濟體，中國對全球糧食市場的影響以及國際社會對中國的責任要求都在不斷增加”。[2]526由此筆者認為：在建構糧食進口制度時，非得要經過全面的利益衡量不可。經過衡量之后，若證成了經由糧食進口來滿足國民糧食可得性需求的必要性，還面臨著具體品種的選擇問題，即在可選取的各種糧食進口品種中，應擇取對國內經濟、社會諸利益影響較小的品種。國內緊缺性應當說是較為合理的衡量基準，這種緊缺性包含長期性的結構性緊缺以及一時性的急需性緊缺兩種情形，后一種緊缺性往往源于不可抗力等情形。

需專門指出的是：經由價格作用機制實際上并不能滿足所有國民的糧食可得性需求，因為在客觀上，始終存在著一定數量的生存弱勢群體，他們平常基本無可能也無能力參與到正常的糧食交易當中去，一旦發生糧價飆升，他們的糧食需求就將更加難以得到保證。因此，有必要專門關照這些市場“棄兒”的糧食可得性需求，國家救助意義上的針對性糧食配給應當是正確的措施構造方向。

（三）國民糧食供應利益與相關利益之間的勾連關系及其立法啟示

國民糧食可得性需求與農地耕作利益（更準確地說是其所內涵的農作品種選擇自由）之間呈現出的一般是耦合或沖突的勾連關系。詳言之，當農地耕作者選擇糧食作為農作品種且此種選擇具有一國普遍性時，農地耕作利益的整體和最終實現無疑為充足的糧食數量的供應奠定了基礎，國民糧食可得性需求因此得以根本保障；另外，當一國普遍性的國民糧食可得性需求因不利因素而演化為急需時，此種需求亦將會經由一定的傳導機制反饋至農地耕作者，耕作者因基于動力或壓力將農作品種確定為糧食；兩種利益的這種互動關系我們稱之為耦合。然而，當農地耕作者不將糧食作為種植品種且此種選擇具有一國普遍性時，農地耕作利益的實現則必然不利于國民糧食可得性需求的滿足，因為前者的實現非但未轉化成充足的糧食供應來源，相反卻在很大程度上侵蝕了糧食供應的生產基礎；我們將這種可能的侵蝕稱為沖突。

欲使農地耕作利益的實現產生有利于國民糧食可得性需求的耦合效應，必須要根據利益實現的外部環境作出不同的制度安排：針對以經營者面目出現的糧食耕作者，提升種糧收益無疑應當是重中之重；而對于非經營者的糧食耕作者，則應探究可以激發其種糧積極性的本源性因素，并培育、壯大之；欲使農地耕作利益的實現對國民糧食可得性需求產生最小的沖突效應，相關制度應聚焦于防治前者對后者生產基礎的侵蝕之上。

除了農地耕作利益之外，與國民糧食可得性需求之間還會產生密切關聯性的生活利益類型是糧食營銷利益，獲得糧食產品并以獲取利潤之方式銷售之乃其主要之需求。國民糧食可得性需求與糧食營銷利益之間呈現出的關系也可以耦合與沖突描述之。耦合關系具體表現為：正常市場條件下，糧食營銷利益的實現在工具意義上有助于國民糧食可得性需求的滿足，因為糧食營銷主體會基于趨利性經由市場主動調節一國不同區域之間糧食產品的余缺，國民糧食可得性需求因此具備購獲基礎，更為重要的是，市場糧食供求數量的均衡態勢或趨勢將使國民購獲糧食產品的成本趨于合理與可承受。沖突關系主要表現在非正常的市場條件之下，當偏向于需求的供求關系通過價格信號反饋于糧食營銷者時，變態的趨利心態將導致糧食營銷者以囤積為手段提升糧食產品價格，國民糧食可得性需求得以實現的成本因此而陡增，不堪負擔的國民將隨之淪為糧食市場的“失敗者”；而當偏向于供給的供求關系通過價格信號反饋于糧食營銷者時，避害的理性又會驅使糧食營銷者拋售、減持糧食產品直至逃離糧食市場，國民糧食可得性需求的可持續基礎亦將因此而被動搖，當價格信號被傳導至以經營者面目出現的糧食生產者時，這種動搖效果還會被進一步放大。

可見，促使耦合效應并防止沖突效應的作用點在于糧食營銷者合理利潤空間的確定與保持。合理性的確定取決于兩種因素之間的平衡：一為通過市場購獲糧食產品的國民的生活成本，一為向市場供應糧食產品的生產者的應得盈利；保持措施則應包含針對糧食市場的宏觀調控性手段與微觀管理性手段。

二、農業經營利益

（一）農業經營利益的內涵

我們將農業經營利益界定為將農業作為經營對象而產生的各類需求的總和。若將“經營”理解為法學上的一般含義——以營利為目的的持久性商事從業，則“以農業為經營對象”就是指將農業作為持久性營利產業，質言之，即以營利為目的在種養殖業中開展經營活動。從現實需求來看，農業經營利益主要應該包含三個方面上的需求類型：一是對開展經營活動所需農地的需求，二是對開展經營活動所需組織形式的需求，三是對經營決策自主性的需求。

農業經營利益的享有主體是意欲或正在從事種養殖業經營活動的自然人、法人或非法人組織。農業經營利益的客體或曰標的是所其內涵三類主要需求所分別針對的對象，具體而言，即農地需求所針對的農地，組織性需求所針對的組織形式，決策需求所針對的決策自由。

（二）農業經營利益與相關利益之間的勾連關系及其立法啟示

與農業經營利益首先發生勾連的當為前所述及的國民糧食供應利益。勾連狀態主要體現為農業經營利益與國民糧食供應利益的耦合或抵牾：以營利為本性的農業經營利益，在實現其所內涵的經營決策自由時勢必以種養殖業產品市場的價格信號為圭臬，當市場價格有利于糧食產品，亦即糧食價高時，經營者會有種植糧食的決策動力，國民糧食供應利益所涵之數量需求因此具備滿足基礎，耦合狀態由此產生；當市場價格不利于糧食產品，亦即糧食價低時，經營者自然不會有種植糧食的決策動力，相反，他們往往會選擇更具價格優勢和盈利空間的非糧品種，非糧品種的種植擠占了糧食生產所需的各類資源，抵牾狀態因此而生。

在現行條件下，農業經營主體種植糧食的積極性因糧食相較于非糧產品的低收益率而明顯不高。有學者通過對安徽、江西、湖南、湖北、江蘇等省4村2鎮（鄉）農業企業化經營的實地調研，得出結論：種糧大縣或基本農田保護區內的農業企業，因種植糧食的微利，而“轉變經營形式”，其他地方的農業企業則以“經營蔬菜、水果等經濟作物為主”。[4]另有學者通過走訪皖北黃村的經營型大戶，也得出結論：“黃村的承包大戶流轉土地不再種植普通的主糧，而是選擇更為高效的作物”，被調研的兩個大戶“都通過擴大規模來種植蔬菜，以獲取更高利潤”。[5]即使是種糧大戶，也因為利潤空間較低且自然風險極大而“退出種植環節”，轉而“經營良種加工和銷售”，因為這“相對更省事、風險更低”。

農業經營利益內部之間也會產生勾連，這源于其所涵經營性組織形式需求實現后果的多樣性與農地等經營條件的稀缺性。勾連具體表現為各類經營型組織形式對稀缺性經營條件的爭搶狀態，這種爭搶在正常狀態下往往表現為在市場上的要素競爭。在當前的實踐中，這種經濟實力還經常與公權力糾纏在一起，產生實際效果與強力爭奪幾乎無異的強大作用，公權力所最求的政策性利益目標與特定農業經營體營農目標之間的契合往往是原因所在，農業企業針對農地的變相強制性流轉是這種糾纏現象的典型。

表現為爭搶性的農業經營利益內部勾連狀態，是否需要立法回應；若需要，法律干預的切入點應如何選取；立法是對各農業經營體一視同仁，還是應當有所偏倚，偏倚的合理性以及具體方式又該如何塑造等問題的解決，也非得需要具體全面的利益衡量不可。

農業經營利益與農民集體利益之間也存在著勾連關系。具體表現為：農業經營利益的實現會在相當程度上蝕化農民集體針對其成員的組織、服務生產利益與生活基礎供給利益；相反，農民集體對其成員的組織、服務生產利益以及生活基礎供給利益的彰化，則擠占了農業經營利益實現的空間。

農業經營利益與農民集體利益在生產與生活兩大領域中復雜的勾連狀態決定了相關立法的綜合性與復雜性，法律不但要全面反映各類生活利益及其存續實態，還必須要找準各類利益勾連關系中的切入點，更需要塑造出能最大限度體現各利益及其勾連內涵的規制手段，利益衡量將無可避免的充斥其間。

三、小農存續利益

（一）小農存續利益的內涵及其實現條件

小農存續利益即是小農生存與發展所必需的各項物化與非物化需求之總和。

筆者將“小農”界定為：以生存為目的，以自主型農業生產或經營為特征的農民家庭。保障家庭成員有尊嚴的基礎性生活水準應當是“生存”在當下的基本內涵；自主性是指避免對市場機制產生過于嚴重的依附，市場僅僅應當成為小農獲取生產資料以及出售種養殖業產品的有利工具和手段，而并非其存續之目的，一旦市場轉化為不利條件，小農應有順利抽身或遠離之機會。小農利益的內涵需求可被細化為三類：一是對生存所需農地的可得性與保有性需求，可得性需求是針對尚未獲得農地的小農而言的，保有性需求則是針對已有農地的小農而言的；二是對生產、經營所需各類物化與非物化資料、服務的自主性需求，自主性是此需求的本質所在，因此其得以滿足的途徑或方式就尤為重要；三是對農民家庭應有的組織形式和生活方式的保障性需求。

小農存續所需農地可得性需求的滿足，在客觀條件上取決于兩點：一是需求的人數，二是可得土地的數量。對于前者，隨著城鎮化所逐漸推進的城鄉生活水準的不斷提升，以及人口與計劃生育國策的調整或變動，可以預計其數量將呈現出剛性的增長態勢，這是毋庸置疑的；后者在現實情境中則有兩個可能的來源：一是新增或曰增量農地，一是既存或曰存量農地，當第一種農地來源不敷供應新增人口的農地剛性需求時，第二種農地來源則會必然面臨被申索的境地。兩種農地來源在具體滿足新增人口農地可得性需求時，都會與相關的利益類型產生勾連，只不過勾連的復雜程度有所不同：對既存或曰存量農地而言，因其上往往僅承載農民集體利益，新增人口農地可得性需求經由其實現，意味著部分成員生存利益與其集體利益之間生產勾連；對既存農地而言，因其上承載著農民集體利益和各種類型的用益利益，新增人口農地可得性需求經由其實現，則意味著成員之間以及成員與非成員之間生存利益、財產利益，以及成員、非成員生存、財產利益與內涵豐富的集體利益等之間的勾連，復雜程度可想而知。

小農存續所需農地保有性需求的滿足，其實就是指小農對其既有農地的管領和支配的穩定程度，管領和支配狀態穩定，意味著該需求得到了滿足，相反，管領和支配的狀態因各種主客觀因素變得不穩定，甚至于喪失了實際上的管領和支配力，則意味著該需求未得滿足。從現實狀況來看，有可能減損農對其既得農地管領和支配力的因素有兩個：一是農地可得性利益經由既存農地實現所產生的壓力；二是城鎮化及其所催生的農業現代化對農地資源的吸取與擠占效應。

小農存續利益所涵生產性資料與服務自主性需求的滿足，因城鎮化所催生的經營性（商品性）農業強大的擠占效應而在實踐中面臨嚴重困境，小農因被資本裹挾而產生的分化現象逐漸普遍起來。有學者專門揭示了資本入農情境下中農處境的變遷實態：農業資本的進入，加速了中農向兩個方向分化。龍頭企業推動了一些中農向農業大戶的轉型，但也有一些代管戶因經營不順由中農淪為小農。而小農在獲取土地時面臨更多困難，他們向中農轉型幾乎變得不可能。長期趨勢是兩極分化，在系譜的一端，是無產化的農民群體；另一端則是依靠雇工經營的資本主義生產者，追求擴大再生產。[6]

（二）小農存續利益與集體利益之間的勾連關系及其立法啟示

勾連主要體現為一般情境下二者之間的互助性以及特殊情形下前者對后者的背離。互助源于小農存續利益與農民集體利益在本質上的契合性，亦即后者是前者的包納體與派生源。背離常因外來力量介入并阻斷農民集體與其成員在利益實現上的契合性而發生，主要表現為前者所涵諸種需不再依賴于農民集體利益的存續和順利實現，轉而依附于對集體利益產生了替代效應的新利益類型，前面所述及的資本下鄉對于農村生產生活關系的再造實例乃此種情形之典型，但卻并非此種情形之全部。需要進一步指出的是，依附于非集體利益的小農存續利益，因所依附者性質之不同會有不同命運，當所依附者與小農存續利益之間的關聯在特質上基本同于集體利益與成員存續利益之關聯性時，小農存續利益所涵大部分需求將得以留存和滿足，反之，當所依附者與小農存續利益之間的關聯異質于集體利益與成員存續利益之關聯時，小農存續利益所涵大部分需求將面臨變質的危險，危險一旦成為現實，小農特征也將不復存在。

農民集體利益之于小農存續利益的重要性決定了在小農認定、培育和扶持性立法中應當對農民集體有重點關注，勾連狀態則為相關立法確定了關注的具體方向和重點領域。

余論：新農業法的三元構造

基于上述三項基礎性利益的揭示，與城鎮化深入推進相適應的新型農業法應當呈現出三元化的構造特色。具體而言，國民糧食供應利益實現保障法律制度、農業經營利益實現促導法律制度以及小農存續利益實現保證法律制度應當構成新型農業法的核心與主體。其中，第一類法律制度應包含國民糧食供應利益實現不利條件阻卻、國民糧食供應利益實現必需條件保有、糧食種植興趣激發、公權干預糧食種植與營銷行為的權源以及糧食獲取弱勢群體權益保障等制度內容。第二類法律制度應由農業經營利益實現促進和引導兩類法律機制構成，后者以防范農業經營利益在實現過程中損及國民糧食供應利益與小農存續利益的可能性為目的。第三類法律制度應以形塑現代小農的自立性為重點。

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]