創新 增收機制 全面步入小康

■策劃/執行 本刊編輯部

創新 增收機制 全面步入小康

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為貫徹國務院辦公廳印發了《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》（國辦發〔2016〕87號），2月20日，省政府辦公廳印發了《關于落實和完善支農政策促進農民持續增收的實施意見》（以下簡稱《意見》）。本刊編輯部根據甘肅省的實際和特點出發，對《意見》進行了全面的解讀。

完善農民增收支持政策

針對當前農民增收形勢，《意見》圍繞完善促進農民增收的政策體系框架，認真落實黨中央、國務院決策部署，以糧食主產區和種糧農民為重點，緊緊圍繞農業提質增效強基礎、農民就業創業拓渠道、農村改革賦權增活力、農村社會保障固基本，進一步完善強農惠農富農政策，著力挖掘經營性收入增長潛力，穩住工資性收入增長勢頭，釋放財產性收入增長紅利，拓展轉移性收入增長空間。《意見》提出的主要目標是，農民收入增長支持政策體系較為完善，農業支持保護制度更加健全，農民就業創業政策更加完善，農村資源資產要素活力充分激發，農村保障政策有力有效，農民收入持續較快增長，貧困地區如期實現脫貧，城鄉居民收入差距進一步縮小。

完善農民增收支持政策涉及農業農村發展的方方面面，是一項系統工程，《意見》明確提出了4條基本原則：一是堅持市場主導、政府支持。充分發揮市場配置資源的決定性作用，加快推進農業供給側結構性改革，促進農業提質增效。更好地發揮政府作用，進一步多予少取放活，完善農業支持保護制度，健全農村社會保障體系。二是堅持就業為本、拓寬渠道。加快推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，深入推進農村一二三產業融合發展，努力增加就業崗位和創業機會，促進農業轉移人口市民化，開拓農民增收新路徑和新模式。三是堅持改革創新、激發活力。加快構建現代農業經營體系，深化農村集體產權制度改革，推進城鄉一體化發展，促進城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置，建立健全有利于農民增收的體制機制，激發農業農村發展活力。四是堅持統籌兼顧、協調發展。統籌考慮保障重要農產品有效供給和保護農業生態環境，實現農民增收、確保糧食安全和農業可持續發展相統一。加大對老少邊窮和資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等地區的扶持力度，推動協同發展。

促進農民家庭經營收入增長

農業收入是農民家庭經營性收入的主體。針對當前部分農產品階段性供過于求、價格走低、效益下滑的形勢，《意見》強調要完善農業支持保護制度，挖掘農業內部增收的潛力。一是探索財政支持現代農業發展新機制，試行將財政資金投入農業農村形成的經營性資產折股量化到村到戶，發展壯大農村集體經濟，讓農民長期受益。二是落實和完善農業補貼政策，落實國家將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資補貼三項補貼合并為農業支持保護補貼改革政策和產糧大縣獎勵政策，重點支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，推廣測土配方施肥、保護性耕作，推進耕地輪作休耕制度試點，建設高標準、高效益保護性耕作區，促進農民增收。三是推進農業結構調整政策落到實處，推進農牧（農林、農漁）結合、循環發展，調整優化農業種養結構，加快發展特色農業，推進農業標準化生產、品牌化營銷。四是改革完善農產品價格形成機制，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，完善糧食等重要農產品收儲制度，提高農產品市場和進出口調控的有效性。五是健全新型農業經營主體支持政策，完善財稅、信貸、保險、用地、項目支持等政策，培育發展家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體和社會化服務主體。六是創新農業保險產品和服務，把農業保險作為支持農業發展和農民增收的重要手段，建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步達到完全成本。七是探索財政撬動金融支農新模式，綜合運用獎勵、補貼、稅收優惠等政策工具，加大對“三農”金融服務的政策支持。加快建立覆蓋全國的農業信貸擔保體系，健全政銀擔合作機制。

積極應對農民工資性收入增速放緩

《意見》重點圍繞促進就業、支持創業、健全機制，圍繞拓寬農民就業創業和增收渠道，提出了五個方面的政策措施。一是加強新型職業農民培育，健全新型職業農民教育培訓、認定管理、政策扶持“三位一體”培育制度，把職業農民培養成建設現代農業的主導力量。二是完善城鄉勞動者平等就業制度，推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的勞動力市場，落實農民工與城鎮職工平等就業、同工同酬制度，逐步實現城鄉居民公共就業服務均等化。三是支持農民創業創新，推進農村一二三產業融合發展，大力發展農產品加工、休閑農業和鄉村旅游、農村服務業等勞動密集型產業項目，實施農民工等人員返鄉創業培訓五年行動計劃，支持返鄉創業園、返鄉創業孵化園（基地）、信息服務平臺、實訓基地和鄉村旅游創客示范基地建設。四是鼓勵和規范工商資本投資農業農村，繼續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，積極引導工商資本投入農業農村，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。五是健全產業鏈利益聯結機制，引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業，鼓勵大型糧油加工企業與種糧農戶以供應鏈融資等方式結成更緊密的利益共同體。

促進農民財產性收入增長

近年來，財產性收入在農民收入中的比重越來越大。黨的十八屆三中全會明確要求，賦予農民更多的財產權利，探索農民增加財產性收入的渠道。但受多方面因素的制約，農村集體產權歸屬不明晰，資產資源要素的活力難以釋放，是導致農民財產性收入水平相對偏低的重要原因。針對這些問題，《意見》明確提出構建城鄉一體化發展長效機制，激發農村資源要素活力，釋放農民增收新動能。一是深化農村集體產權制度改革，加快農村承包地、林地、草原、“四荒地”、宅基地、農房、集體建設用地等確權登記頒證，實行農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，繼續推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，有序推進農村經營性資產股份合作制改革，有效維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。二是激發農村資源資產要素活力，鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作發展民宿經濟等新型商業模式，因地制宜采取資源開發利用、統一提供服務、物業管理、混合經營、異地置業等多種實現形式壯大村級集體經濟實力。三是充分發揮新型城鎮化輻射帶動作用，放寬農業轉移人口落戶條件，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中，探索農村新型社區和產業園區同建等模式，帶動農村產業發展及農民增收。

解決低收入群體

一是強化精準扶貧、精準脫貧。持續加大扶貧綜合投入力度，通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、健康扶貧、社保兜底等措施，因地制宜，分類指導，精準施策，確保如期實現脫貧攻堅目標。二是完善農村社會保障制度。完善城鄉居民基本養老保險制度，健全多繳多得、長繳多得的激勵約束機制，完善繳費補貼政策，引導農村貧困人口積極參保續保，逐步提高保障水平。整合城鄉居民基本醫療保險制度，適當提高政府補助標準和個人繳費標準及受益水平。將符合條件的農村貧困家庭全部納入農村低保范圍，完善低保標準動態調整機制。進一步健全特困人員救助供養制度，合理確定農村特困人員救助供養標準。全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人補貼制度。加強城鄉各項養老保險制度、醫療保險制度的銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉換通道。

貫徹落實政策措施

為了確保各項政策措施得到貫徹落實，《意見》首先明確了地方主體責任制，要求各地要把建立健全農民增收的體制機制、促進農民持續增收作為政府的重點任務，縣級政府對本行政區域完善支持政策促進農民持續增收工作負直接責任。要結合實際制定具體實施方案，明確各項支農政策，制定完善時間表和分步實施計劃，細化年度目標，抓好工作落實。要選好配強村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人，精準選派第一書記和駐村工作隊，充分發揮他們在促進農民增收中的作用。

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農民增收面臨困難

全面建成小康社會，難點在農村，關鍵在農民。隨著經濟發展進入新常態，農業發展進入新階段，支撐農民增收的傳統動力逐漸減弱，迫切需要拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能。

2016年以來，國內外經濟形勢以及自然災害對農產品市場和農民就業增收的影響不容低估。當前農業農村經濟最突出的問題是農民增收困難，特別是主產區農民增收困難。據統計，2016年上半年農村居民可支配收入實際增速同比回落1.6個百分點，為近13年來最低，與GDP增速持平，下半年維持了大體相同的走勢。

農業部農村經濟研究中心專家團隊分析認為，一方面，農產品價格總體疲弱，2016上半年糧食收購價同比下降8.1%，大宗農產品進口明顯增加，加劇了國內糧價下跌壓力，農民家庭經營收入增長乏力；另一方面，受經濟下行壓力較大和傳統行業去產能等因素影響，農民工外出就業人數和工資增幅出現“雙下降”，農民工資性收入增速明顯放緩。

“農民收入構成有四駕馬車，包括經營性收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入等四部分。”農業部經管司有關負責人表示，要以糧食主產區和種糧農民為重點，圍繞農業提質增效強基礎、農民就業創業拓渠道、農村改革賦權增活力、農村社會保障固基本，著力挖掘經營性收入增長潛力，穩住工資性收入增長勢頭，釋放財產性收入增長紅利，拓展轉移性收入增長空間。

多項舉措密集出臺

2016年以來，有關部門在拓寬新渠道、挖掘新潛力、培育新動能方面作出了多項頗有新意的部署舉措，這也與國務院印發的《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》的主要精神高度一致。

激活農村沉睡資產，增加農民財產性收入。經國務院同意，全國29個縣（市、區）作為試點已開展了農村集體資產股份權能改革。各試點地區正普遍開展集體成員身份確認，積極推進農村集體資產清產核資，一些試點地區實現了集體經濟變強、農民增收、農村發展多頭并進。

支持農民創業創新，增加農民經營性和工資性收入。據統計，近年來農民工返鄉創業累計達到450萬人。國務院辦公廳印發了《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，從下鄉創業準入到財政支持、金融支持、用水用地政策，到保險、社會保障、技術支持等都進行了明確。

推進農業補貼政策轉型，增加農民轉移性收入。在確保國家糧食安全和農民收入穩定增長前提下，改革完善農業補貼政策。財政部、農業部已將農業3項補貼合并為農業支持保護補貼一項，重點支持糧食適度規模經營。中國農業大學的第三方評估顯示，“三補合一”后，耕地撂荒現象減少。補貼對象向種糧大戶、農民合作社等新型主體傾斜，體現了“誰多種糧食，就優先支持誰”的政策趨向。

創新農業保險產品，增強農民收入的抗風險性。國務院引發的《關于完善支持政策促進農民持續增收的若干意見》把農業保險作為支持農業發展和農民增收的重要手段，提出建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。首都經貿大學教授庹國柱表示，傳統農業保險主要是低保障水平的成本保險，著眼于高度分散的小農經營，不能適應現代農業與新型經營體系的發展。為了同時應對價格風險和產量風險，開發收入保險，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本，對于保障農民收入意義重大。

構建增收長效機制

衡量農民收入是否實現快速增長一般有兩個參照：一是看收入增速是否超過同期GDP的增速，二是看收入增速是否超過城鎮居民收入增速。“十二五”以來，農民收入年均增長超過10%，增幅連續多年高于城鎮居民收入增幅、高于GDP增速。城鄉居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2015年的2.73∶1，連續6年縮小，連續兩年都在“3”以內，這是自2001年以來最低的城鄉收入比。

雖然以往農民增收亮點突出，但保持農民收入增速高于城鎮居民的難度在增加。今后農民收入的增長點在哪里？中國社科院農村所研究員李國祥表示，增收要在提高農業生產效益、深入挖掘農業內部增收潛力上下功夫，實現農業生產者增產增效。包括大力發展優勢特色產業，加強農產品品牌培育，強化產銷銜接；推動完善農產品價格形成機制，完善生產、流通、加工環節的利益分配機制，讓農民從價格上漲、產品增值中得到更多實惠。

“要實現農民收入增長的目標，還要有針對性地挖掘外部增收空間。”中國人民大學農業與農村發展學院教授朱信凱表示，要加快農村勞動力分化，促進農村勞動力專業化，轉變吸納農村勞動力非農就業的方式。此外，加快發展農村二三產業，實現一二三產業融合發展，也能有效拓展農業外部增收空間。

近年來，受農村土地征收補償水平提高、農民土地流轉和房屋出租增多、參加入股投資分紅人數增加等因素影響，農民的財產性和轉移性收入不斷增長，已成為局部地區農民收入的重要增長源。從長遠來看，隨著今后農村產權市場不斷完善，以上兩項收入還有很大的增長空間。（據《經濟日報》）

（編輯：王駿杰）