國資委正式向“管資本”轉型

蔡如鵬

國資委放權，從管人、管事、管資產轉變為管資本，是國企改革的

核心議題。分析認為，新出臺的文件明確了國資委作為出資人的監管權力

和責任清單，標志著國企改革向前邁進了很重要的一步。同時，

此舉也被認為正式拉開了國資委以管資本為主推進職能轉變的大幕

5月10日，國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（以下簡稱《方案》），對國資監管方式和國資委職能轉變作出系統性安排。

根據《方案》，國資委將精簡43項監管事項，今后將不再直接規范上市公司國有股東行為，減少對企業內部改制重組的直接管理，取消中央企業年金方案、中央企業子企業分紅權激勵方案審批。

回歸出資人身份

當前，國資委實行的管人、管事、管資產三位一體的監督管理模式，業內普遍認為是一種以行政代替市場、以管制代替監管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運動員”。

這種模式的缺點是管得太多太細、監管與改革分裂、改革不配套，企業領導人沒有市場化，缺乏市場化退出通道，容易導致企業產權制度改革滯后，市場無法真正在資源配置中起決定性作用，企業活力不足。

“過去國資監管存在越位、缺位、錯位等問題。”中國企業研究院首席研究員李錦在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，國資委長期將所有權、經營權、分配權一把抓，在本應屬于企業的經營權領域干預太多，影響了企業的發展。

此次公布的《方案》提出，科學界定國有資產出資人監管的邊界，國資委作為國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監管，不行使社會公共管理職能，不干預企業依法行使自主經營權。

在李錦看來，準確定位非常重要。“要理解這里有‘兩個不。就是國有資產監管機構不行使公共管理職能，將其歸位于相關政府部門和單位;不干預企業自主經營權，將由企業自主經營決策的事項歸位于企業。特別是經營權下放，交給企業。”他說，“作為出資人是所有權的代表，管資本而不管經營或者少管經營，國資委將回歸真正的出資人身份。”

多年來，完善國有資產管理體制一直是國企改革的重點。早在中共十六大，就確立了“三分開、三統一、三結合”的國有資產管理體制。“三分開”，即政企分開、政資分開、所有權與經營權分開。“三統一”“三結合”，即權利、義務和責任相統一，管資產、管人和管事相結合。

“三分開、三統一、三結合”結束了國有企業多頭管理的混亂局面，被認為既是理論上的重大創新，也是體制上的重大突破。

2003年3月，專司中央國有企業出資人職能和企業國有資產監督管理職能的國務院國資委正式成立。到2004年6月，各省（區、市）國有資產監管機構相繼組建，由此國有資產管理體制逐步理順，為以管資本為主加強國有資產監管創造了較好的體制基礎。

十多年來，國資委雖然在國企發展壯大過程中發揮了很大的作用，但其監管的弊端也日益突出。

2013年召開的中共十八屆三中全會明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主，加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

因此，以管資本為主的監管體制改革，以建立現代企業制度為核心的公司制改革，以混合所有制為核心的產權改革，也被認為是本輪國企改革的三大板塊。

作為中共十八屆三中全會《決定》起草小組成員，中國社科院學部委員張卓元曾參與了《決定》經濟體制改革部分的起草。在他看來，國資委職能轉變是深化國企改革最重要的一環， “國企改革重在國資委職能轉變”。

李錦在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，在國企改革中，監管體制改革具有決定性作用，“它可以帶動、引領其他兩個板塊的改革。”

2016年12月5日，中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議并通過了《方案》。此次《方案》公開，則被認為是正式拉開了國資委以管資本為主推進職能轉變的大幕。

精簡監管事項

根據《方案》，國資委將精簡43項監管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。取消事項包括：直接規范上市公司國有股東行為、審批中央企業子企業分紅權激勵方案、審批中央企業年金方案、指導地方國有企業重組改制上市管理等;下放事項包括審批地方國資委監管企業的上市公司國有股權管理事項等。

此前，地方國企的重組、改制、上市都需上報地方國資委，再由地方上報給國務院國資委審批，這一狀況不利于激發國企活力，部分國企領導人也可能以沒有決定權為由推卸國資流失的責任。

中國企業研究院首席研究員李錦認為，取消這些事項都是為了放寬國企的經營權，有助于簡化審批程序，激發企業活力。

“實際上，企業的重組、改制、上市都是經營過程中比較常見的行為，但是在我國運行多年的國資管理體系下，國企的所有權與經營權界限不明晰，就出現了各級國資委不僅擁有國企的所有權，也全程過問國有資本投資運營情況的現象。”李錦說。

在他看來，這43項被精簡的國有資本監管事項，就是國資委的放權清單。

李錦表示，此次《方案》取消和下放的都是屬于企業在經營中的權力，意味著國資委不再直接監管企業經營行為，但這并不是說企業的經營行為不再受到監管，只是說這些監管權力轉移到了企業的股東會、董事會、監事會等主體。

隨著職能的轉變，國資委的機構也將迎來大的調整。實際上，國資委的機構改革已經開始。2016年10月，國務院國資委結合機構調整和職能轉變，新設立了監督一局、監督二局、監督三局。

新設的3個監督局，主要負責外派監事會反映問題的核查、分類處置、整改督辦工作，組織開展國有資產重大調查，提出相關責任追究的意見建議，與監事會形成“一前一后”互相配合的關系，形成監督工作完整閉環。

此次《方案》進一步提出，國資委要全面梳理并優化調整具體監管職能，相應調整內設機構。在李錦看來，隨著監管方式的轉變，預計國資委中涉及經營管理的機構會縮減，體現出資人職責的機構會增加。

“例如，此次《方案》提到，‘減少財務管理事項，取消與借款費用、股份支付、應付債券等會計事項相關的會計政策和會計估計變更事前備案，那么以前負責這些事務的機構可能就會調整，以前（國資委）承擔社會公共管理職能的機構也可能會減少。”李錦表示。

三級管理架構

突出國有資本運營則是監管職能轉變能否接得住的關鍵一步。《方案》提出，牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作，采取市場化方式推動設立國有企業結構調整基金、國有資本風險投資基金、中央企業創新發展投資引導基金等相關投資基金。

根據《方案》，下一步將原本的國有資產管理架構，由目前的兩級變成國資監管機構、國有資本投資、運營公司和國有企業三級架構，幫助國有企業擺脫與政府部門之間的捆綁關系，從而使監管者、出資人代表和實體企業之間的職責分工更加明確。

在這個三級架構中，國資監管部門通過管理國有資本投資、運營公司，達到調整和管理資本的目的，國有資本投資、運營公司再以股權投資混合所有制企業，混合所有企業完全按照市場機制進行規范運作。

分析認為，這樣就可以清楚地劃分出國有經濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，從而真正實現政企分開，將政府和企業剝離開來，以產權管理為紐帶，突出國有資本運作，最終實現國資委從“管資產”向“管資本”轉變。

“實現管資本相關的職能調整，需要有相應的組織框架，改組組建的投資、運營公司，可以作為平臺之一，接住國資委管資本的職能要求，是國資委職能轉變的重要保障。”李錦說，目前，國有資本投資、運營公司已經進入試點階段，下一步會被更加重視。

雖然國有資本投資、運營公司都是實現以管資本為主的重要路徑設計，但兩類公司有不同定位。國有資本投資公司是以產業資本投資為主，著力培育產業競爭力;而國有資本運營公司主要開展股權運營，改善國有資本的分布結構和質量效益，實現國有資本的保值增值。

2017年4月下旬，國務院國資委主任肖亞慶密集調研國有資本投資運營試點央企，聽取企業相關負責人的匯報。

對于國有資本投資公司，肖亞慶表示，國資委將明確國有資本投資公司授權的內容、范圍和方式，拓展授權內容，加強授權力度。對于國有資本運營公司，肖亞慶表示，它應該成為國資委開展資本運作和結構調整的市場化主體，執行國家戰略，體現出資人意志，與國資委做好聯動，與中央企業做好協同。

《方案》最后特別提到，在組織實施過程中，要分類放權、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。中國企業研究院首席研究員李錦認為，“兩個分”是方針，三個“得”是要求。

“國有資本投資、運營公司是‘接得住、管得好的主體。”李錦說，“現在，國有資本投資運營公司一個也沒有成立，什么事還是國資委管，急不得。所以，方案實施還需要一個過程。”