排污權交易將開啟南寧市環境治理新篇章

◎ 彭振波（廣西聯合產權交易所，南寧530022）

排污權交易將開啟南寧市環境治理新篇章

◎ 彭振波（廣西聯合產權交易所，南寧530022）

實施排污權交易是在總量控制的前提下，利用市場經濟手段進行環境治理的一種直接形式。南寧市將排污權交易列為節能減排的重要內容之一，將全面推動排污權交易平臺的建設，力爭從源頭上控制污染物的排放量，改善環境質量。

2007年以來，國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）開展排污權有償使用和交易試點，取得了一定進展。在環境保護和經濟發展并肩提升的政策要求導向下，南寧市作為國家第三批12個“節能減排財政政策示范城市”之一，以最終建設成果應滿足國家進行此項示范工作的出發點。實施排污權交易是節能減排的市場化管理方式，可促進環境容量資源的優化配置，提高污染減排的主動性和積極性，降低污染治理成本；加快淘汰落后產能，促進產業布局優化和轉型升級；促進環境管理方式由粗放型向精細化轉變，加快實現環境管理現代化；有利于創新環境管理體制機制，完善生態文明制度建設。為此，南寧市將加速推進排污權有償使用和交易平臺的建設，以保證排污權交易的有序進行。

1 排污權交易概述

排污權交易，是指排污單位在生態環境保護行政主管部門的監督管理下，以排污指標為標的而進行的交易。排污權交易起源于美國，于20世紀80年代開始引入中國。

1.1 國內排污權交易政策導向

1.1.1 2013年11月發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定：實行資源有償使用制度，發展環保市場，推行排污權交易制度。

1.1.2 2014年1月9日，全國環境保護工作會議提出“完善排污許可證制度和企事業單位污染物排放總量控制制度，研究制定《排污許可證管理辦法》和《建設項目主要污染物排放總量指標管理辦法》，加快出臺排污權有償使用和交易點工作指導意見，研究成立國家排污權交易中心”。

1.1.3 2014年3月24日，財政部表示將在全國范圍內推動建立排污權有償使用和交易制度，力爭2-3年在全國主要省（市）開展排污權有償使用和交易試點。對具備條件的省（市）均支持其開展試點，將更多的排污單位納入排污權有償使用和交易試點，更大程度地發揮市場在減排中的作用。

1.1.4 2015年5月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》明確要求：“擴大排污權交易試點范圍，發展排污權交易市場”。

1.1.5 2015年5月，國務院發布的《水污染防治行動計劃》規定：全面推行排污許可，依法核發排污許可證。2015年底前，完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易試點地區污染源排污許可證的核發工作，其他污染源于2017年底前完成。2017年底前，完成全國排污許可證管理信息平臺建設。

1.1.6 2015年8月，《中華人民共和國大氣污染防治法》發布，第21條中規定，“國家逐步推行重點大氣污染物排放權交易”。

1.2 國內試點省市排污權現狀分析

目前中國在試點省市（江蘇、浙江、湖北、湖南、天津、內蒙古、山西、陜西、重慶、河北、河南、青島12個省市， 另有北京等多個省（市）自發開展試點，全國已有25個省（市）開展試點）已建立起多個排污權初始分配和排污權交易市場，多數試點的排污權交易市場都是由政府主導進行的，沒有形成市場化的排污權交易，國內主要排污權交易機構見表1。至2013年底，11個試點省份排污權有償使用和交易金額累計近40億元。排污權區域價格差異較大，排污權有償使用和排污費等各項費用之間的關系混亂，尚未形成與排污權制度相配套的法律法規。排污權交易市場繁雜、不同地區間排污交易手續不盡相同，對交易中的違法違規行為缺乏有效的懲罰依據。

2 南寧市排污管理面臨的困境

2.1 南寧市排污收費現狀

由于經濟的迅速發展，南寧市的排污收費制度很難滿足當前國家的環境質量要求：

2.1.1 南寧市正處在經濟發展期，新增企業迅速，在總量控制前提下必須進一步完善排污費制度，強制企業進行環保投資，才能保證環境質量不惡化，所以目前的穩定收費制度無法抑制經濟發展帶來的污染水平的上升。

2.1.2 南寧市目前的排污收費水平較全國平均水平偏低，無法實現總量控制目標。若提高現有收費標準，并嚴格執法，則很可能使南寧市相當部分陷入困境的國有企業陷于破產。

2.1.3 對已經收取的排污費，在使用上由于資金分配的客觀和主觀上的限制很難得到最優的配置。排污收費制度存在明顯不足。

2.2 監控、管理系統現狀

作為第三批試點城市，目前南寧市排污權管理處于起步階段，還存在著如下問題：

2.2.1 標準規范不全：相比于第一批、第二批試點城市，目前排污權管理標準規范制度滯后，亟需建立完善的管理制度用于支撐排污權管理。

2.2.2 信息化手段不足：沒有相應有效的信息系統平臺對排污權交易與總量減排等業務進行信息化的資源整合。缺乏信息化技術手段對許多超額、偷排污行為無法監控，難以有效解決企業實際排污量“說不清”和超標、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業排污狀況，并為排污權交易提供有力支撐，無法滿足對污染物排放總量監管的綜合管控要求。

圖1 國內主要的排污權交易機構

2.2.3 管理手段滯后：信息采集、數據監控、數據的分析都還停留在手工式管理，無法做到實時、及時的查看、分析排放量、對排放量的掌握具有滯后性，總量核查核算都是在企業排污后進行的，當排放超標后無法保證減排目標順利實現。

排污權交易與排污收費制度之間的不同點在于，排污收費制度是先確定一個價格，然后讓市場去確定總排放水平;而排污權交易正好相反，即首先確定總排放量，然后再讓市場確定價格。市場確定價格的過程就是優化資源配置的過程，也是優化污染治理責任的過程。

南寧市作為節能減排示范城市之一，排污收費制度、管理系統相對落后，因此，建立健全排污管理標準規范制度、開展排污權交易迫在眉睫。

3 南寧市排污交易體系建設

3.1 建設規劃

在國家政策的導向下，南寧市排污權有償使用和交易平臺建設應覆蓋排污許可證管理系統、總量核算與建設項目總量指標管理系統、排污權有償使用和交易管理系統刷卡排污總量控制系統等內容的排污權有償使用和交易平臺。通過記錄建設項目名稱、編號、總量指標、替代削減方案及“三同時”驗收后實際排放量等信息，實行動態管理。完成國控重點污染源及排污權有償使用和交易污染源排污許可證的核發工作，促進環保管理業務模式的創新和管理方式的轉變，促進業務管理能力與公共服務能力的提高，為實現環境治理能力的現代化、為環境資源保障國家社會與經濟的發展提供技術支撐。

3.2 建設內容

南寧市排污權有償使用和交易平臺由排污許可證管理系統、建設項目總量指標管理系統、排污權有償使用和交易管理系統、排污權儲備管理系統、排污權電子競價系統、IC卡刷卡排污總量控制系統六個部分組成。

3.2.1 排污許可證管理系統。按照企業端和環保局管理端進行設計。企業端實現許可證信息公開與公示、企業辦理排污許可證各類業務（申請、年檢、延續、變更、注銷）、許可證各類到期提醒等功能。環保局管理端實現排污許可證各類業務審批（申請審批、年檢審批、延續審批、變更審批等）、許可證生成與制證打印、全省排污許可證庫、按區域和流域統計許可證發證相關數據、統計許可證各類變更相關數據、許可證抵押貸款登記、抵押貸款臺賬等功能。

3.2.2 建設項目總量指標管理系統。實現總量報送、重點項目跟蹤、總量核算、國家核定減排量的導入、總量替代指標來源庫、建設項目總量指標按照調劑和交易進行流程化審核審定、建設項目總量調劑臺賬、建設項目總量交易臺賬、建設項目總量管理季報、總量考核等功能。

3.2.3 排污權有償使用和交易管理系統。按照企業端和環保局管理端進行設計。企業端實現新改擴建項目和現有排污企業的有償使用申請、查看業界動態、政策文件、通知公告、指導價格等相關信息。環保局管理端實現有償使用審核管理、初始排污權核定管理、交易審批與鑒證管理、交易數據分析、信息發布與維護、排污權動態庫、宏觀統計分析展現等功能。

3.2.4 排污權儲備管理系統。對有償回購、無償收回、其他場景的排污權儲備信息進行綜合入庫管理。有償回購、無償收回、其他場景的儲備指標通過審核核定后，均進入排污權儲備庫，系統展示排污權儲備庫的詳細明細信息，為交易管理部門提供所轄范圍內排污權儲備的臺賬明細。儲備庫對收儲各企業的排污權展示轉讓指標、核定可轉讓總量、已轉讓量、待轉讓量進行匯總，同時可跟蹤與建設項目受讓方的交易信息。

3.2.5 排污權電子競價系統。排污權電子競價系統實現基于因特網的排污權在線競拍。系統在因特網上提供一個虛擬的場所，交易中心工作人員通過對企業的出讓申請進行標的編號，將意向受讓申請與出讓標的編號對應關聯，確定網上競拍的交易方式，通過該系統，企業買方可以查看對應的排污權出讓信息并進行競拍。排污權電子競價交易系統創新了排污權指標的交易方式，采用了“政府聯合監管、統一網絡平臺、標的公開交易、全程接受監督”的運作模式，具有受眾面廣、快捷高效、程序簡便的特點。

3.2.6 IC卡刷卡排污總量控制系統。在企業現場安裝總量控制儀，環保局管理端實現排放計劃制定、IC卡制卡寫卡與充值、排放扣減、數據報警與遠程反控等功能，并與排污許可證系統、排污權交易管理系統實現數據共享，許可證允許排放數據作為排放計劃制定的來源，年度排放扣減數據作為排污權交易數據的重要參考。系統建設將有效解決企業實際排污量“說不清”和超標、超量排污“管不住”的難題，并且能夠摸清企業排污狀況，為排污權交易提供有力支撐。

4 結束語

建立健全環境資源權益的市場交易機制，是新時期生態環境治理的必然要求。排污權交易是一種充分利用市場機制配置資源的經濟手段。它不僅有助于總量控制政策的實施，也是對現有宏觀政策的必要補充。生態環境治理任重道遠，排污權交易平臺投入運行后，將提升環保部門管理和服務水平，更好地掌控南寧市的污染物排放總量，建立完善的排污量統計核算制度，改變以往管理運作工作落后的局面，提高辦事效率和決策能力，開啟南寧市環境治理的新篇章。