地方國庫資金運作管理問題探微

楊志軍

摘要：本文概述地方國庫資金運作管理的內(nèi)涵及必要性，分析地方國庫資金運作管理的現(xiàn)狀及困境，探索創(chuàng)新推進地方國庫資金運作管理的思路。

關(guān)鍵詞：國庫資金；運作管理；資本化

中圖分類號：F832.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、地方國庫資金運作管理的內(nèi)涵及必要性

國庫資金運作管理是以特定層級政府國庫中在特定時段中暫時不用或者閑置、沉淀的資金為目標，進行運作管理的系列活動。其中有四個關(guān)鍵點，其一，在行為客體方面，特定時段中存在確定沒必要動用確實將處于閑置及沉淀狀態(tài)的資金；其二，在行為過程及方式方面，強化基于運作的管理，而非單純存儲確保原始形態(tài)的安全；其三，在行為結(jié)果方面，有強化特定時段期間國庫閑置及沉淀資金保值增值的訴求；其四，在行為實質(zhì)方面，有把特定時段期間國庫閑置及沉淀資金資本化的趨勢或色彩。

目前啟動推進地方國庫資金運作管理，是多方面事項的必然要求。其一，是財政資金體量逐漸提升的必然要求，目前全國國庫資金額度動輒數(shù)萬億，部分閑置實際上是驚人的浪費，亟待運作管理配合推進。其二，是新常態(tài)下地方財政增長預期和資金需求之間矛盾解決的必然要求，目前經(jīng)濟增速有所放緩影響了財政收入的增長幅度，同時調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量需要可能更多的財政資金支撐，二者的矛盾倒逼發(fā)掘既有國庫資金的潛力和價值。其三，是國家治理現(xiàn)代化的必要要求，在國家治理現(xiàn)代化境遇中，國庫中的財政收入屬于民眾委托給各級政府的資金，后者有責任和義務最大化地發(fā)揮其價值，有義務該避免出現(xiàn)任何情況的浪費。

二、地方國庫資金運作管理的現(xiàn)狀及困境

（一）運作管理客體的把握充分度不高

在具體實務層面，確認把握閑置資金的額度、在全部國庫資金中的占比、可運作管理的時段等，并確保一定的精確度，往往因為目前的預測水準偏低而存在難題，部分地方單純的依靠本來不多的經(jīng)驗，在部分基礎(chǔ)信息缺乏及模型設置不夠完善的情況下，借助模型得出的數(shù)據(jù)往往存在較大偏差。另外，閑置資金不僅包括特定時段預算安排中暫時閑置的資金，還包括部分長期沉淀的資金等，具體額度確認往往存在較大困難。

（二）運作管理方式的可選范圍有限

將資金在特定時段中視為資本，追求最大的資本效益，需要運作方式的廣泛及對應空間的開闊。不過，對于國庫資金運作管理來說，不管是2014年頒發(fā)的《地方國庫現(xiàn)金管理試點辦法》（以下簡稱《辦法》），還是2017年出臺的《關(guān)于全面開展省級地方國庫現(xiàn)金管理的通知》（以下簡稱《通知》），均將運作的方式局限在商業(yè)銀行定期存款方面。在實務層面，買國債也是可選方式之一，不過推進情況不佳，作用有限。

（三）運作管理監(jiān)督全覆蓋不足

無論是《辦法》還是《通知》，雖然都有監(jiān)督方面的規(guī)范說明，不過卻同時把監(jiān)督單方面的置放在對受委定期存儲資金的銀行方面，對于財政系統(tǒng)的系列層級機關(guān)的監(jiān)督則尚未有明確規(guī)定，《中華人民共和國預算法》等相關(guān)法律同樣沒有對口規(guī)范說明。也就是說，國庫資金運作管理之配套監(jiān)督目前只是一個初步的理念層面的存在，在機制或制度層面尚未構(gòu)建成熟，在實務層面更談不上落實和高效。

（四）運作管理滋生新的風險因素

國庫資金運作管理，在某種情況下具備資本管理的特性，運作本身就是資本化的過程。在這種情況下，在提升發(fā)掘其資本價值潛力的同時，還必然遭遇到繁多的風險問題。即便是一般意義上的定期存款，也可能遭遇到流動性風險。另外，國庫資金定期存款業(yè)務可能導致商業(yè)銀行競爭態(tài)勢的加劇，存在惡性競爭風險可能。另外，從程序上來說，定期存款期限截止后，繳入國庫一般需要一周到半月的時間，期間實際上存在財政資金沉淀在代理銀行的風險危機。等等。

三、創(chuàng)新推進地方國庫資金運作管理的思路

（一）構(gòu)建完善而專門的機制

在未來較長時段內(nèi)，地方國庫資金運作管理工作的定位應該是常規(guī)性工作，所以需要配備有穩(wěn)定的工作機制。具體而言，應該為此在中央及地方財政機關(guān)中設置專門的負責結(jié)構(gòu)，而非由其他部門兼負對應責任。另外，應該根據(jù)具體需要，為系列可能涉及到的工作制定完善的制度規(guī)范文件，及具體流程，以打造系統(tǒng)的工作機制。

（二）強化提升預測水準

在構(gòu)建國庫資金運作管理機制過程中，尤其是一開始的初步階段，需要對預測事項和環(huán)節(jié)有較高的重視程度，或者說把這方面的工作定位于重中之重。對此，應該配備、培養(yǎng)專門的負責團隊，借助軟件等信息化境遇中的技術(shù)設置打造不斷升級和優(yōu)化的模型，構(gòu)建全國范圍內(nèi)的國庫現(xiàn)金流量預測系統(tǒng)。在起始階段預測準確度暫時有限的情況下，應該堅持偏于穩(wěn)健的策略，以確保預算執(zhí)行順利推進，避免遭遇資金短缺干擾。

（三）提升財政預算管理水準

國庫資金運作管理和財政預算管理二者之間的關(guān)系非常密切，彼此之間互相依賴及推動。提升國庫資金運作管理水準，尤其是盡可能地提升可運作資金額度及其穩(wěn)健性，需要預算管理工作為之提供保障。所以，應該提升財政預算管理水準，具體而言就是提高預算編制的精確度，及預算執(zhí)行的嚴謹度，提升預算管理的剛度，盡量規(guī)避額外大額度支出的出現(xiàn)，等等。

（四）創(chuàng)新提高運作管理的靈活度

在地方推動國庫資金運作管理的過程中，不應該過于拘泥于特定時段閑置資金定期存款的僵化思路，而應該將這方面的工作異化為更高水準的資本運作。基于安全等方面的考慮，可能無法實現(xiàn)諸如資本市場中無節(jié)制的運作。不過，也可以考慮定期存款之外的可行思路，比如用于彌補銀行清算頭寸，還有就是考慮提前購回相關(guān)債券，等等。商業(yè)銀行等相關(guān)組織，面對國庫資金運作的需求，應該強化金融創(chuàng)新，考慮推出對口業(yè)務，比如類似余額寶的存款模式，等等。

另外，需要構(gòu)建踐行全方位的監(jiān)督，不僅監(jiān)督銀行等金融方，還應該強化對財政機關(guān)中專門負責機構(gòu)的監(jiān)督，國家審計思考啟動專門審計項目，同時跟進對應考核，以打造提升地方國庫資金運作管理水準的壓力和動力。

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