三權分置視域下土地承包權有償退出機制初探

秦夢圓

摘要：2016年，國務院出臺的“三權分置”厘清了承包農戶、新型經營主體雙方在承包地上的權利，核心問題是保護農民的土地承包權。鼓勵農民分階段自愿有償退出土地承包權，對土地經營的長遠發展具有戰略意義。本文從處置原則、立法機制、經濟補償、社保等方面提出實質性建議，以期為建構我國特色土地承包權退出機制有所裨益。

關鍵詞：三權分置；土地承包權； 有償退出；經營權

中圖分類號：D922.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、退出的必要性

1.三權分置的政策利好

在“三權分置”背景下，土地所有權歸集體所有，承包權歸農戶所有，經營權歸經營主體所有，著重保護農戶的土地承包權。事實上，現行土地承包關系普遍將于2030年或2033年到期，理清三權關系，增強了農地流動性，也讓土地承包權逐步退出看到了希望。

2.土地利用的現實需求

土地承包權的有償退出以進城農民為主要對象，這部分群體在城鎮有穩定的職業或經濟來源和穩定住所，其擁有的土地撂荒嚴重，及時“變現”，可以使其帶著財富進城。讓市場配置土地資源，既能實現規模經營，也能保障農戶的財產利益，最大程度激發已荒地的經濟價值，促進農地保障功能與財產屬性相結合。

實踐證明，建立農地承包權有償退出機制，更符合土地經濟發展的長遠利益。因為，如果只是短期流轉，流轉關系不穩定，一方面農民時刻擔心承包方違約，加重后期土地修復成本；另一方面，承包方顧慮前期投資負擔過高，難以取得預期回報收益，投資承包的積極性受到抑制。

二、創新退出機制

為增加土地退出的可行性，筆者提出了具有針對性的解決對策，旨在讓更多有條件的農民退出土地承包權，提高農村土地使用效率，推進新型城市化進程。

1.處置原則：尊重農民意愿

堅持依法自愿有償的原則，嚴格保護承包權，維護農民合法權益，發揮其主動性和創造性，不論是完全退出，僅流轉經營權，還是保留其全部權利、自主經營，都由農民自愿申請，集體投票或簽字，不得違背承包農戶的意愿。

各級政府、村集體都不得強迫進城農民退出“三權”，要在尊重農民意愿的前提下開展試點。其中，山地村荒棄土地退出可通過直接經濟補償的方式，城鎮周邊可通過退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，或允許農民將土地作為資本入股合作社，保護農民實質權益。

2.循序漸進：先流轉再退出

土地是農民安身立命之本，考慮到農民的戀土情節及家園依賴心理，退出是一個漫長的過程，農地制度改革具有長期性和復雜性。退地門檻更高，退地者須有穩定、可靠的居所與收入來源。要尊重農民的選擇，就必須遵循循序漸進的原則， 從幫助農民流轉土地經營權做起，同時逐步推進承包權的退出。流轉向退出的轉變，要由點及面開展，審慎穩妥推進，同時“因地制宜”，充分考慮各地土地狀況和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合自身的實踐探索和制度創新。

3.能動立法：消除制度障礙

政策方面，實行“三權分置”是農村土地制度變革的創舉，實踐方面，試點地區開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等已取得一定成效，總結形成可推廣、可借鑒的做法和經驗，政策先行，在此基礎上完善法律制度。

然而法律規定卻滯后于政策規定，因此要加快農村土地承包法等立法修訂工作，密切關注集體經濟組織、家庭農場發展等法律問題，及時制定健全農村土地承包權退出的具體辦法，明確退出在法律上的正當性和法律效力，消除制度障礙。村集體要幫助農民審核退出協議，保證農民利益，減少法律糾紛。

4.榜樣帶動：宣傳成功案例

根據社會心理學和經濟學理論，當一個理性經濟人對公用品有兩個選擇時，往往會傾向于多數人選擇的那一方，即從眾心理。鄉鎮政府、村委會可以通過宣傳前期試點流轉、退出，增加農民財產性收入的成功案例，合理運用農民的從眾心理，積極引導有條件、有意愿的農民先行退出承包經營權，吸引更多農民隨之退出，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。

同時，應積極鼓勵農戶以土地入股的形式組建農業合作社，自主經營，自享收益。各村可以充分利用自然優勢，挖掘人文資源，嘗試創建示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地、果蔬采摘示范園等，培育新型經營主體。

5.經濟補償：加大財政扶持

設計合理的土地退出經濟補償機制是實現土地承包權順暢退出的核心。針對退出補償金籌措難的問題，很多學者提出以土地經營權抵押貸款的融資方式，筆者認為，這種短期捆綁不是長久之計。

一方面，政府部門、農業信用社可以設計針對土地承包權的專項退出基金或貸款，建立補償周轉資金池，對通過金融機構融資的村集體給予貸款貼息貼費支持，幫助其解決“贖金”的籌措問題。另一方面，政府可以設立針對承包方的小額信用貸款、補貼政策或專項資金，完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，減輕承包大戶的經濟壓力，降低其經營風險。

6.社保隨身：減少后顧之憂

土地通常是進城務工農民群體失業收入無保障的最后依賴，失地農民雖然能獲得一定的退出補償，但仍面臨失業、社會保障、制度法律等風險。因此，構建土地承包經營權退出風險控制機制，防范農民的退地風險必不可少。

政府可以試點推行以退出土地換城市社保政策，用完善的社會保障制度給農民一顆“定心丸”，確保農民退地進城生活后都能和城市居民一樣，享受最低生活補貼、失業保險等社會基本保障，減少其后顧之憂，促進農村轉移人口市民化。

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