農村土地經營制度的演進和檔案管理的變革

李紅英

（常熟市碧溪新區管委會 ）

摘要：把農村土地所有權、承包權、經營權分離，實現承包權與經營權分置并行，實現“三權分置”，這是我國農村土地改革的重大創新改革。在第一次承包經營改革中，承包權的文書格式粗放，檔案管理工作處于萌芽，承包檔案留存極少。1998年第二輪承包時村鎮檔案工作走上了正常軌道，承包文書規范，檔案管理服務到位，村、鎮和市檔案館均存有二輪承包的詳細檔案，現在面臨“三權分置”的新一輪改革，流程、文本和工作要求更復雜，檔案管理也需全面變革，本文就檔案管理如何變革以適應和服務“三權分置”工作作了探討。

關鍵詞：確權登記 檔案管理 健全制度

中國是一個以農耕文化為傲的國家，土地始終是歷代政府、社會各界和廣大群眾關注的焦點和中心。而對于農民來說，土地是農民的根本利益所在。穩定持續的土地承包關系，是發展農業、建設新農村的根本保障。黨中央、國務院歷來高度重視農業農村工作，將維護農民的利益放在國家戰略的高度考慮。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會作出決定，要求保持農村土地承包關系穩定并長久不變，搞好農村土地確權、登記、頒證，依法維護農民土地承包經營權。2013年召開的中央農村工作會議提出：建立土地承包經營權登記制度，是實現土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。

開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，從直觀上講，就是將農村集體（村、社）與農民形成的土地承包關系固定下來，由農戶申請、由政府進行登記發證的全過程。這既是明確承包地歸屬、定紛止爭的過程，又是梳理和化解矛盾、調處糾紛的過程，更是健全土地承包制度、維護當事人合法權益的過程。其成果將為當前和未來開展土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據，更能為中國未來規模化、集約化的現代化農業和城鄉一體化奠定基礎。

農村土地承包經營的改革，實際是解決三農問題的核心，在農村、農業、農民這三者之間尋找到平衡點與突破口。改革開放以來共經歷了三次農村土地經營改革：第一輪1984年土地所有權與承包經營權分離以期搞活農村；1998年的二輪承包實行的是量化與登記方式，后續以土地換社保，征（使）用土地補償安置，給予農民基本生活保障；目前實行農村承包地確權登記頒證， 是對二輪承包的重新梳理、完善和確認，而不是重新分田，這項工作將更進一步明確土地權屬，明確土地所有權、承包權、經營權，完善農村土地經營制度。農村土地經營方式如何實行，必須有方略來指引，“三權分置”正是我國農村土地改革方略的核心。“三權分置”思想是指形成土地所有權、承包權、經營權三權分置，明確農民在土地上擁有的承包經營權，才能將農民的權利推向市場，從而通過流轉、轉讓、互換、繼承、退出等權能的行使而保障農民利益。然而，要使這些權利能夠明確而且順利使用，那必須有完善的檔案資料為基礎。

承包地確權過程中形成的檔案，起到了為整個確權登記工作保駕護航的作用，不僅是全部承包地確權活動的成果，而且是中國農業農村深化改革的歷史見證。

隨著法律對于檔案管理的要求變高，文書材料的日益細化，轉讓、互換、繼承等多形式的土地承包形式，農村檔案管理變得日益重要，土地承包對檔案工作的依賴性也越來越強。農地管理需要管理制度體系，檔案管理是其中一項不可或缺的內容，所以必須制定歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記、管理體系，而其中的重點就是承包經營權確權登記頒證，以及以后的流轉，需要檔案管理進行固化成果，信息傳承和快速利用，要求我們檔案管理準確高效。所以，我們應該做到以下幾點：

一、熟悉農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理流程

開展檔案管理工作的前提是熟悉相關行業職能分工、管理知識和工作內容，必須了解和熟悉土地確權工作的流程。碧溪新區檔案管理人員認真結合檔案工作實際，按照省政府土地確權相關政策和區域土地確權工作的具體要求，學習掌握《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》的具體要求，深入了解本區域土地確權工作文件材料的收集流程，規范進行材料收集，避免土地承包管理部門在文件收集和管理中的疏漏而造成重要文件材料缺失，確保檔案管理工作規范有序開展。

流程如下：

按照我們新區這次確權的工作情況，分以下幾步：第一、前期準備，產生的資料為前期動員村組會議記錄、宣傳動員記錄、工作方案、工作隊伍人員名單等。第二、權屬調查，產生的資料為承包方調查草表、地塊調查草表、戶主表草表、村民小組承包田草圖以及村民小組代表會議就相關確權方式的會議資料等，上述資料由村委會負責制作、檢查，并歸檔。第三、測繪單位的外業測繪和內頁工作，產生的資料為最終上傳入庫的村民小組確權數據表格，經和村委會核對之后，由測繪人員導入確權系統。第四、由村委會負責打印出需要農戶最終簽字確認的正表，包括承包方調查表、承包經營權申請書、承包合同、權證書、歸戶表、地塊示意圖、地塊調查表、戶主變更申請表等，待農戶簽字認可之后，村委會負責公示和最終發證并記錄。第五、資料整理、匯總、歸檔及驗收。

二、 高度重視農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作

承包地確權檔案涉及諸多農民的利益，管好這些檔案是一項龐大的民生工程。2015年初，農業部下發了蘇農經[2015] 2號文件《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》，明確了農村土地承包經營權檔案管理各項行業標準。碧溪新區檔案管理部門本著做好檔案管理、服務民生事業的態度，認真抓好本級農村土地承包經營權確權登記檔案的收集、整理、保管和利用等項管理工作，并監督、指導和幫助下級單位加強農村土地承包經營權確權登記檔案管理。主動跟蹤確權登記工作進展，及時對確權登記檔案管理進行指導，確保確權登記檔案齊全完整和管理規范。

同時從思想上充分認識做好農村土地承包經營權確權登記頒證檔案工作的重要性和必要性，認真研究領會全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作精神和《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》，將建檔工作納入確權登記頒證工作的重要內容和業務流程，堅持檔案工作與確權登記頒證工作同步進行，相互融合。同時健全制度，落實責任，強化措施，確保農村土地承包經營權確權登記頒證檔案的真實、準確、完整、安全，為全面深化農村改革奠定堅實的基礎。

三、 做好農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理工作

在熟悉了解透徹農村土地承包經營權確權登記頒證管理制度以后，我們應該要在此基礎上，進一步的完善這一制度，來適應農村發展帶來的各種變化：

一是堅持集中保管。農村土地承包經營權確權登記頒證檔案是全宗中不可分割的重要組成部分，必須由檔案形成單位集中保存，科學管理，不得分散。碧溪新區農村土地承包管理部門，按照國家規定，配備了檔案管理設施設備，改善了檔案保管條件。對于尚未移交進館的農村土地承包經營權確權登記頒證檔案，確保有專人管理、有專柜存放、有合適的保管場所，并采取了規范的風險防范措施，確保檔案的安全存放。

二是檔案科學分類。根據市、鎮、村三級頒證文件材料目錄的差別，分為綜合管理類、確權登記類、糾紛調處類與特殊載體類。由市委農辦、農經管理部門、村級負責收集，年底歸入檔案館。以市級為例，成立市農村土地承包經營權確權登記頒證領導小組文件；重要問題請示與上級批復、重要業務問題往來文件；承包地確權工作的重要報告、總結、統計報表；上級下發的有關承包地確權的政策文件等，都應歸入檔案管理。

三是注重檔案質量。嚴把檔案文件材料形成關，凡需要歸檔的承包地確權文件材料確保真實有效，做到字跡工整、數字準確、圖樣清晰、手續完備。碧溪新區檔案館歸檔文件材料的印制書寫材料、紙張和裝訂材料等嚴格遵照檔案保管的要求：保證文件齊全完整，書寫內容完整、準確、系統，字跡清楚，圖表印制清晰，對破損的文件材料予以修復，字跡模糊的文件材料予以復制。照片、聲像及其他非紙質材料單獨整理編目，配有文字說明，標明時間、地點、人物和事由，并與紙質材料建立對應關系。錄音、錄像材料保證載體的安全可靠性，電子文件和利用信息系統采集、貯存的數據以及航空航天遙感影像使用不可擦寫光盤等可靠保存方式。

四是規范檔案整理。農村土地承包經營權確權登記檔案作為立檔單位全宗內一種專業檔案進行整理。文書（綜合）類文件材料，按年度整理歸檔；土地承包（流轉）合同、糾紛調解仲裁案卷、確權和登記檔案材料，按照合同、調解仲裁申請標的和權利人分別整理保管，在相關工作完成后及時歸檔；權屬發生變化時，及時補充變更材料和原始記錄。承包地確權紙質檔案整理符合《文書檔案案卷格式》（GB/Y9705-2008）和《江蘇省<歸檔文件整理規則>實施辦法》等有關標準要求；電子文件生成的軟硬件環境及參數須符合《農村土地承包經營權調查規程》、《農村土地承包經營權要素編碼規則》、《農村土地參數經營權確權登記數據庫規范》及相關電子檔案管理的要求，確權登記類檔案在承包地確權規則結束后三個月完成整理立卷歸檔工作，整理歸檔后，編制檔案檢索目錄。

五是推進檔案信息化建設。碧溪新區農村土地承包確權管理部門和檔案行政管理部門積極推進承包地確權檔案的數字化和信息化建設，加強承包地確權電子文件歸檔和電子檔案的規范化整理。重點做好土地確權檔案的信息化工作，一是在工作的開始階段就重視電子文件的收集；二是采取各種措施確保確權頒證電子文檔的規范、準確、有效；三是在條件許可的前提下，在紙質原始材料歸檔整理的同時進行數字化、信息化管理；四是積極開展電子檔案信息的利用。新區檔案館計劃開展承包地確權紙質檔案的數字化掃描工作，建立承包地確權檔案的全文數據庫和電子查詢系統，提高承包地確權檔案信息資源共享水平。管理部門加大經費投入，配備相關設備，為加快推動農村土地承包確權檔案信息化建設提供良好的支撐。

六是優化檔案利用服務。碧溪新區農村土地承包確權管理部門和新區檔案館按照規定向社會開放承包地確權檔案，積極開展電子檔案信息的利用，提供電子目錄和原文查閱利用服務。同時，制定了農村土地承包檔案利用管理制度，在提供檔案利用服務時，遵守不損害國家安全和利益、不損害社會和其他組織的利益、不侵犯他人合法權益、不收取除復制成本費外的其他費用的原則。檔案移交單位利用有關檔案資料時，新區檔案館主動熱情提供服務工作，并為查閱檔案提供便利條件。

農村土地承包經營權確權工作是中央推進農村綜合改革的重大歷史決策，決定著農村總體改革的成效。承包土地確權檔案，對于鞏固確權成果，保障農民的合法權益，維護農村社會穩定，建設現代農業具有重大意義，農村土地承包經營權確權登記檔案是還原整個農村土地承包經營權確權登記工作過程的原始記錄，是調處農村土地承包經營糾紛、依法維護農民土地承包權益的原始依據。碧溪新區檔案館將保持清醒的認識，增強大局意識、責任意識、服務意識，進一步增強做好農村土地承包經營權確權登記檔案工作的責任感和使命感，進一步總結經驗，規范管理，切實做好確權檔案組織管理工作，確保碧溪新區農村土地承包經營權確權登記頒證檔案工作健康發展。