全民健身政策執行中基層政府角色行為及其評價機制

周生旺，張翠梅 ，于建成，2

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理能力與治理體系現代化的重大命題，這標志著我國未來的改革重心將圍繞著社會治理進行，推進國家治理的現代化將成為今后我國行政管理改革的核心任務[1-2]。國家治理體系及治理能力現代化的提出，給政府角色轉變提供了機遇，對優化傳統政府治理模式提出了更高的要求，強化政府外多元社會主體參與社會治理的責任與義務，建立健全參與制度與路徑保障，實現其主體權利，達到社會共治新局面。

中共中央國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》和《全民健身計劃（2016—2020年）》，著重解決人民大眾日益增長的體育健身需求與基層政府公共體育服務供給不足之間的矛盾，優化基層政府角色行為，強化服務意識，提高政府工作績效，實現服務大眾之終極目標。政府行為規范是全民健身治理的重中之重，有效的角色行為將有利于全民健身政策的順利執行，促進我國公共體育事業健康有序的發展。政府角色是政府行為的一種表現形式，尤其是現代社會的多元化發展向度及政府權力的過度放大化，我國全民健身政策執行進入了攻堅戰和持久戰，準確判斷政府角色行為是發揮基層政府職能、職責的重要保障，是未來基層政府行政治理的邏輯起點。

政府是國家治理現代化的核心主體，履行必要的社會職能，擔負著舉足輕重的社會職責。政府角色是政府行為的重要部分，也是政府職能表達的根本保障。現代社會治理中，多元化成為政府角色的主要特征，集決策、執行、服務、協同和監督等角色于一身，發揮著多種社會基本服務職能。全民健身政策執行中的政府角色，實質上是政策執行中政府應發揮有效職能的統稱，其范疇主要包括政府的權力職責、服務職能和協同監督等方面。我國政府層級劃分相對鮮明，通常認為高級政府主要指中共中央、國務院等核心行政機構，中層政府主要包含省部級行政機構，基層政府主要指地市級、縣級、鄉鎮級、街道辦事處、農村村委等基礎行政機構。就我國現狀來看，主要還是基層政府承擔全民健身政策的落實執行，具有執行全民健身政策、服務大眾健身、監督政策執行行為和政策執行效果等職能，是最親和全民健身活動的政府層級，其服務型角色更為顯著。因此，我國政府角色行為主要針對基層政府角色行為進行研究，微觀基層政府存在明顯的角色定位與行為表達困境。基層政府層是角色行為有效表達的主要場域，高級政府的頂層設計是基層政府行為的指導性綱領和執行依據。

1 全民健身政策執行中基層政府角色行為定位

在全民健身政策基層執行中，基層政府始終充當著重要的社會主體角色，這一點是毋庸置疑的，也是由我國基本國情所決定的。況且，基層政府角色應當是多元動態的，并始終處于多重角色的輪轉交替，甚至還會處于一定的角色重疊態勢，既充當決策者又充當服務者，有時還要承擔執行者與監督者，既存在角色兼容又存在角色沖突。基層政府角色行為關乎全民健身政策執行的成敗，承擔著與企事業單位、體育社會組織、地方體育協會、俱樂部和公眾等政府外社會主體間的協同任務，調度城市、鄉鎮、農村、學校、社區等社會場域的體育資源配置，調節全民健身市場機制，健全全民健身政策執行制度，提高執行效率。依據國家治理現代化的要求，結合全民健身政策執行現狀，重點從角色權利、角色職能、角色責任對基層政府角色行為進行定位，明確基層政府自身權利范圍、職能范疇、職責任務，保障社會多元主體的協同發展。

1.1“有限政府”的角色權利定位

角色權利定位主要是指有效合理分配基層政府行政權力，快速實現“全能政府”向“有限政府”轉變，實現基層政府權利下發，將權利回歸社會，分權與放權是促進全民健身政策執行的有效手段。在國家治理現代化變革背景下，“有限政府”的角色權利定位是基層政府角色行為的首要任務。明確區分基層政府的“舵手”與“劃手”角色。堅決不能混淆政府權力角色，過度強化行政權力，而大部分基層政府親力親為，又受困于人力與財力不足，致使本職工作滯后且全民參與的積極性逐漸降低。基層政府要鼓勵體育社會組織、企事業體育協會、私營俱樂部、各類健身組織參與全民健身政策的執行，實現權利下放，在能力范圍內，做好引導與扶持工作。

全民健身政策執行中，基層政府要實現以下3方面的角色權利定位。（1）要實現基層政府權利的合理分配。在全民健身政策執行中，政府始終是全民健身政策執行的總舵手，只是“劃手”多了而已，如何實現“政府主導、眾人劃槳、協同掌舵、相互監督”的共治模式，如何充分調動政府外其他社會主體的主觀能動性，是基層政府的角色權利達成的重要內容。現代國家治理改革實質上是對政府職能、權利、行政手段的約束與優化，其次是充分發揮非政府組織、體育社會組織與市場的效能，重視公眾參與，突出公民主體地位。然而，政府權力回歸社會并不是要徹底擺脫政府行政權力，而是要提升權力的有效使用率。（2）基層政府角色權利的有效轉移。采用社會承接辦賽的方式，將全民體育競賽活動交付地方體育協會或企事業協會、私營俱樂部，基層政府轉變主導角色，充當協同監督者。基層政府要積極培育社區體育協會，由體育協會來承擔社區范圍或更大范圍的全民健身活動，取消或精簡政府體育行政審批制度，建立第三方（體育智庫）競標考評制度，將權利托付社會，這就實現了基層政府由臺前轉為幕后。（3）合理規制基層政府角色權利監督。政府在權利實施過程中會受到其他社會主體的監督約束，規避其權利過度，改變過去政府無人監督的詬病，真正實現把政府至高無上的權利關進全民監督的籠子里，促進政府行政權力發揮應有效力。基層政府行政權力交付體育社會組織（即第三方）來組織實施，而政府主要行使監督約束權利。政府倡導并實施購買公共體育服務制度，由第三方機構來完成，也就形成了政府“買家”、體育社會組織“賣家”、第三方機構“監管”、市場作為“交易平臺”的新公共體育服務供給模式，降低了政府行政權力，發揮社會運行動力。今后，政府還需要完善與之相媲美的制度安排。政府角色由原來的“沖鋒陷陣”轉變為“幕后主導”，權利實施過程還得到了社會的有效監督，即權力監督。總之，現代多元主體協作治理能夠有效弱化政府行政權力，激發政府外其他主體參與全民健身政策執行的活力，充分發揮其他主體的社會職能，其中基層政府發揮著不可替代的行政角色。

1.2“服務政府”的角色職能定位

角色職能定位主要指，全民健身政策執行中基層政府如何服務于社會，具體要做些什么。服務型職能表達是一個由“行政主導”向“服務協同”轉變的過程。健康有序的全民健身政策執行離不開良好的社會發展環境、人文制度環境與公眾參與氛圍等基本要素，基層政府在以上社會要素的創建中起到至關重要的服務角色，服務型政府快速轉型依然成為此問題的關鍵。國家治理現代化與公民社會建設的社會潮流為全民健身政策執行提供了天然的社會發展土壤，基層政府應當積極借勢，把自身建設成學習型政府，掌握社會發展動態，吸納社會先進治理理念，不斷完善自身治理結構。

服務型基層政府要優化全民健身政策執行的制度環境。首先，立法制度完善是社會主體地位實現的基本保障。立法地位不明嚴重阻滯我國社會主體有效參與全民健身政策的執行。我國針對全民健身政策執行建成的相關立法制度與西方發達國家相比存在一定差距，尤其在政府所承擔的法律職能范疇的明確界定上，造成公民及體育社會組織、地方協會、私營俱樂部的合法權益得不到保障。如全民健身政策的立法定位，公眾參與全民健身的立法保障，全民健身政策執行的獎懲，市場交易與購買公共體育服務，第三方組織培育，體育社會組織規范等制度建設都存在弊端。

其次，基層政府要充分調研區域全民健身政策執行現狀，科學民主決策區域性配套政策，強化政策執行的靈活性，塑造全民健身政策執行的良好政策環境。基層政府應主要承擔組織全民健身配套政策決策與執行，全民健身項目的招標、洽談、實施、監督等協調事宜，落實政府支付經費的撥付與監督社會資本使用、組織全民健身政策評估、培育體育社會組織等政策環境，保障公眾參與全民健身的制度建設。政府主要通過市場政策調節社會資源均衡，通過市場機制完成非政府社會主體間的利益平衡。對于企事業單位，政府可以采取減稅免稅的扶持政策，提高其參與全民健身事業的積極性，尤其要建立減稅免稅的考核制度。結合學校體育場地設施對外開放難的社會現狀，政府應聯合教育部門，開展學校服務地方的考核制度，實行星級評選，依據考核結果制定行政撥款制度，形成社會治理鏈。關于農村體育開展，政府應該實現村際聯動，整合資源，加大農村體育產業快速發展的相關政策建設，多采用招商引資形式。基層政府要做好農村體育資源配置，利用地域優勢拓寬休閑體育產業及體育旅游產業范疇。

最后，基層政府要創新服務職能表達的措施與手段。政府應為非政府組織建立約束激勵制度、社會資源的公平配置、培育執行主體的發展環境、健全體育社會組織基本社會職能等服務工作。從行政手段上提升非政府體育組織的市場占有率及社會共識，充分發揮其在全民健身當中的社會價值以及政策執行參與功效。政府應當降低重心，認真進行社會調查，奔著由社會底層逐層向上的服務態度推行全民健身政策，建立切實以公眾體育需求為導向的政策執行策略。基層政府做好全民健身服務指導、體育社會體育指導員的培養和考核、服務型配套政策、經費撥付，尤其是對街道、社區、農村等基層單位，基層政府應培育基層體育社會組織、地方體育協會等全民健身承載主體，加大全民健身市場環境的監管，加強鄉鎮農村公共體育服務設施投入。基層政府應主動協同政府外社會主體，鼓勵引導社會資本參與全民健身的治理。更重要的是，基層政府要給予非政府體育組織塑造良好的社會發展環境，健全全民健身市場化運作平臺，為公眾構建一個和諧的健身環境。

1.3“監督政府”的角色責任定位

基層政府角色責任定位主要指，政府應承擔的全民健身政策執行的社會職責，本質上是政府對社會負責與角色自覺的過程，基層政府應及時反思在全民健身政策執行中的政策落實所存在的不足，修正政府角色與舉措。基層政府監督角色主要在于基層政府要在監督社會的同時做到自我監督，還要接受來自社會的外部監督。基層政府要建立健全相互監督、相互制約的制度，完善社會主體參與治理的制度保障與路徑規劃。

基層政府要優化行政撥款方式，充分利用社會資本，提高經費使用效率。基層政府應由傳統的“行政撥款”轉向社會的“競標投資”，發揮市場調節機制，實現全民健身政策經費使用的公平與公正。傳統的財政經費撥款對于全民健身政策執行容易造成撥款不均，公共資源配置的區域性失衡。由此，改變過去基層政府“撒芝麻鹽”式的撥款方式，充分發揮社會力量辦體育的邏輯思維方式，根據全民健身政策執行內容要求，實施政府招標，讓社會當中的有效社會資本或者剩余社會資本參與到全民健身政策執行中來，解決政府行政撥款不足與不勻的窘境。基層政府要集中將有限的財政經費用于全民健身市場的救濟與農村公共體育服務的精準扶貧，保障公共體育服務的均等化供給。這就要求，全民健身政策實施資金撥付大部分還是要通過市場招標來實現，在此階段，評估考核程序的完善與體育智庫的建設將顯得尤其重要。如全民健身政策執行要充分發揮社會體育組織的基本職能，利用社會、市場實現全民健身活動事宜。基層政府在招標過程中充當了監督角色，招標完全由第三方招標公司來完成，整個招標過程由基層政府組織實施，在政府、招標公司、承接方之間，應由公眾、政府、社會、市場等評估主體形成第三方評估機構對招標工作實施監督評價。同時，也可以充分利用社會智庫替代基層政府來操作行政撥款的目標群體、額度、形式、績效評估等重要環節。

基層政府要協同其他社會主體，充當好社會監督角色。政府的工作重心由過去的執行全民健身政策，逐漸轉入監督評估執行當中，強調基層政府在全民健身政策執行中的引導作用，充當發揮“監督者”的角色職能。全民健身實施過程中，基層政府既是評估主體又是評估客體，作為監督者通過市場平臺實現調控。基層政府監督機制，是保障全民健身政策健康有序發展的重要保障。充分發揮基層政府的主體作用，協同其他評估主體實施監督測評，基層政府針對評估結果進行優化，整個過程當中，基層政府充分發揮“老大哥”的身份角色，起到帶頭表率作用。監督職能包括對全民健身項目的建設評估、對體育社會組織的績效評價、對第三方評估機構的監督、對基層體育服務部門的績效評估、對企事業單位的監督評估。要充分發揮社會監督力度，改變基層政府自評的單一模式，實施多元社會主體參與到全民健身政策執行評估的進程當中，保障公眾、社會、體育社會組織的基本權利與義務，突出社會主體地位。實現第三方評估制度常規化，完善健全相關立法制度，培育發展第三方評估組織，加強基層政府的社會監督力度。

2 全民健身政策執行中基層政府角色行為的實踐檢視

2.1 傳統治理慣性——基層政府角色權利達成的桎梏

公共事業社會共治模式與公民社會的實現是國家治理現代化的基本要求，是一次重大的社會治理模式革新，是對政府傳統治理模式的優化。治理層面，傳統政府高度重視權利集中制，多采用政府主導治理模式，慣用強制性執行手段，缺乏靈活性。然而，隨著我國社會資本不斷積累且剩余資本囤積，基層政府擁有的社會資源有限，傳統治理模式嚴重阻滯社會資本流向全民健身，與國家治理現代化所提出的基本要求相背離。

（1）“全能政府”是基層政府傳統治理模式的重要表現之一，也是基層政府治理的“代名詞”，表現出強大的行政主導力。治理現代化倡導的是充分調動社會力量參與全民健身政策執行與治理，主要的社會力量是指除政府以外，包括體育社會組織（營利性與非營利性體育組織）、企事業單位、市場和公眾等社會主體。結合現代化治理理論，在全民健身政策執行中，基層政府與政府外社會主體各司其職，扮演著不同的社會角色，承擔著相應的社會責任，發揮著多樣化的社會功能。隨著社會治理的不斷變革，傳統政府的“全能者”角色與國家治理現代化所提出的“善治”治理目標存在明顯出入。全能政府是政府過高估計自己的權力對全民健身政策執行中的各項事宜的行政干預能力，無限放大政府的權力邊界，“管制”范圍無限擴大，管了許多“不該管”“管不好”和“管不了”的事[3]。如在全民健身政策執行過程中，農村公共體育服務供給不足，表象上看是基層政府扶持引導和行政投資不到位所造成的，因此，基層政府大量投資建設全民健身路徑，但收效甚微。反思，問題本質是由農村內部全民健身組織生成機制弱化及農村居民健身文化缺失所引發的，因此，基層政府應當準確定位農民體育需求，培育農村健身組織生成土壤，充分提升農民健身積極性，發揮多元社會聯動機制，調動社會力量參與農村公共體育服務供給才是有效路徑。

（2）全民健身政策制定、執行與評估等環節，基層政府仍然充當著主導角色[4]。全民健身政策執行都是由各級政府來推動實施，公眾與基層政府只能被動接受，這種傳統政府治理模式必然導致社會資本融入全民健身政策執行的路徑受阻，在一定程度上也造成了社會資源的浪費，無形中提高了社會治理成本。傳統治理模式來自于層級制社會治理結構的頂層設計，自上向下逐級逐層的推廣實施。但是，隨著體育社會化及國家治理現代化的不斷深化，傳統治理對于解決全民健身政策執行中存在的諸多問題已現得力不從心。隨著社會治理層級的增多，基層政府權威性及執行力會逐級弱化，社會公信力降低。基層政府主導逐級執行的過程中，非政府組織與公眾參與的路徑基本上是封閉的，成為了閉合式的壓縮機樣式，只有自上而下的政府推動力，缺乏由其他主體參與的外部推動力，更缺乏全民健身政策執行的自下而上的底層發動力。

2.2 服務轉型緩慢——基層政府角色職能表達的苑囿

政策始終是政府實施行政管理的重要手段。全民健身政策本身就是服務型政策，或稱之為“惠民”政策，“以人為本”是全民健身政策執行的價值取向，服務大眾是全民健身政策執行的價值指向。服務型政府是實現全民健身政策價值目標的根本基礎。基層政府服務職能轉型是全民健身政策執行的重要前提，服務意識才是惠民政策妥善落實的根本動力源泉。目前，基層政府的服務職能轉型相對于社會現實需求發展存在一定的滯后性，關鍵在于服務型政府轉型是在公共體育需求的巨大壓力下倒逼政府所采取的角色行為。某種程度上講，基層政府服務職能轉型缺乏必要的主觀能動性，其中主要表現在：（1）服務角色轉型主動性不強，傳統的治理慣性導致服務性手段創新性不足，服務效果不佳，也造成政府服務角色表達不暢；（2）基層政府服務意識差，尚未達到學習型政府的基本要求，存在一定的行為惰性。

服務型政府轉型是國家治理現代化的一項重要任務，既是治理重點也是治理難點，主要原因在于基層政府的傳統治理理念。無論從治理結構還是在治理模式上，服務功能表達都存在諸多阻滯因素，如個體服務意識、團體價值取向、政策執行思維、服務路徑預設和服務制度保障等。通常基層政府都存在拋開傳統行政指令下達的治理模式將無從下手，不知如何調動政府外其他社會主體，相關的制度性保障措施如何決策等問題。正如當下全民健身政策執行中所存在的基層政府與體育社會組織協作、體育社會組織的社會主體培育、公眾參與、主體間協同、服務型政府的績效評估等系列問題。因此，服務型政府職能轉型的一系列改革不善就會引起基層政府公信力下降及“服務者”的角色定位不準，治理中心過高，無法深入民心，阻滯全民健身政策執行。

2.3 行為評價滯后——基層政府角色職責實現的瓶頸

良好的評價制度能夠有效校正基層政府角色行為，促進職責完善。但是，我國基層政府角色行為評價并不完善，主要存在立法地位不明、制度與路徑缺失、評價主體單一、評價手段滯后、評價周期長等問題，尤其在全民健身政策執行中有關基層政府角色行為評價僅在大的評估體系中涉及，沒有獨立的評價反饋程序，將不利于政府角色行為的及時修正。

法制社會的建立是公民社會的迫切需求，也是全民健身政策執行的基本保障。基層政府績效評價是有效監督政府行為的有效手段，也是公共事業管理中急需解決的重大難題，是政府行為規范的約束機制。多元化績效評價是“善治”社會實施的重要手段，是和諧社會實現的重要保障。國家治理現代化所提倡的理念，就是要實施多元主體協同評估模式，強化政府的外部評估，強調非政府社會主體的參與評估，采取績效評估的人員專業化、流程透明化、結果公開化和全程監督化。

然而，基層政府在全民健身政策執行中角色評價不明確，評價的手段基本上也是政府傳統的自上而下的內部自評模式，公眾、社會與非政府組織參與很少。隨著第三方評估制度的實施，我國基層政府也渴望采用此種國際先進的評價策略，但是，我國評估市場規模及運行保障尚存不足，相關制度建設尚不健全，第三方組織的社會主體地位不夠，往往會導致第三方評估效力弱化，評估結果采納率不高[5]，最終造成我國政府績效評價主體一般都是基層政府本身，既實施監督者一體化。基層政府急需政府外社會主體參與評估，但無奈于相關制度不完善、路徑不通暢，且非政府社會組織基本職能不健全，這也降低了基層政府績效評價的公信度，直接影響了基層政府的公信力，間接影響了非政府社會主體的參與積極性。2015年，國家對《全民健身計劃（2011—2015年）》實施效果進行了評估，隸屬于政府內部自評，而在《全民健身計劃（2016—2020年）》實施中提出了第三方評估，足以證明政府已經意識到內部評估的弊端與多元主體參與評估的必要性，但無奈我國第三方評估制度剛剛起步，面臨實施制度不健全及立法地位不明確的困境。

3 全民健身政策執行中基層政府角色行為的評價機制

3.1 全民健身政策執行中基層政府角色行為評價的價值取向

政府角色評價是衡量政府角色行為表達的有效手段，通過評價結果修正政府行為及調整角色扮演。政府角色評價有效監督政府行為根本手段，也是政府實施全民健身政策的重要保障。全民健身政策執行中，多元的基層政府角色相對應的職能也是多樣的，基層政府角色行為評價的價值取向也具有一定的多元性。

首先，基層政府外部社會主體直接參與衡量與規范全民健身政策執行中政府角色行為，體現了全民健身政策執行的公平、公正、公開，保證基層政府行為的透明性，切實關乎廣大人民群眾的切身利益，是體現“以人文本”和“治理現代化”的根本所在。其次，有效衡量基層政府對全民健身政策的執行效率。角色行為評價能夠客觀有效地檢視基層政府在全民健身政策執行中的執行效率，直觀反映出政府外社會主體是否在政策執行中受益，基層政府能否有效與非政府社會主體實現協同發展，能否實現政府服務職能表達及社會主體地位的合法權益。角色行為評價是有效體現政府外部主體參與基層政府績效評估的主要路徑選擇，是社會善治的重要體現。最后，全民健身政策執行效果也是基層政府角色行為評價的重要組成內容，是全民健身政策執行的終極目標，是基層政府政策執行行為的導向標，衡量基層政府在全民健身政策執行中的成效以及能否有效履行職能職責。體育社會組織、公眾、企事業單位是構成多元社會主體的重要組成部分，多元主體直接參與政策執行效果的評價，能夠提升評價結果的權威性與合法性。

3.2 全民健身政策執行中基層政府角色行為的評價流程

全民健身政策執行中，基層政府角色行為評價應注重公眾、非政府體育社會組織、社會（企事業單位）、市場主體等要素組成的評估主體，依據評估目標，結合評估內容，對全民健身政策執行中基層政府角色行為進行評價，是一個相對閉合的循環評估流程。多元評估主體對基層政府行為進行評價，形成評價報告反饋政府，實現評估結果采納，基層政府根據評估結果進行角色行為修正，采取一定的政策執行措施。在全民健身政策執行過程中，基層政府會結合短期政策目標進行內部自評，其內部也是一個信息通暢的閉合評估體系（見圖1）。由此看見，基層政府對于全民健身政策執行目標的預設顯得至關重要，以及對政府的全民健身政策執行應當提出更高的要求。

圖1 全民健身政策執行中基層政府角色行為評價的流程圖

3.3 全民健身政策執行中基層政府角色行為的評價模式

政府角色評價應由基層政府服務對象，即全民健身政策目標群體來評，即非政府社會組織、公眾、第三方評估機構、市場主體和企事業單位，讓基層政府與以上評估主體形成一個扁平化的評估體系，即采用政府自評與外部評估相結合的評估模式。外部評估，即多元主體對基層政府角色行為進行評估，充分發揮主體間協同作用。政府內部自評能夠直接有效地斷定基層政府在全民健身政策執行的階段內的行為效果，主要用于階段性自評、過程性評估、診斷式評估、短期評估，即“小評估”。而多元主體外部評估主要是服務對象對服務提供方（基層政府）的效果評估，包括事前評估、事后評估、驗收性評估和終結性評估，即“大評估”。基層政府外部評估實質上類似于第三方評估，主要是依托非政府體育社會組織（第三方組織），協同公眾、社會、市場等主體，對全民健身政策執行中的基層政府角色行為進行評價。全民健身政策執行中，基層政府角色行為評價的技術關鍵點在于多元主體之間的耦合聯動，必須從立法層面保障非政府社會組織、公眾、市場、社會群體的社會主體地位及合法權益，建立健全多元主體評價模式的協同機制、參與路徑與制度保障機制（見圖2）。

圖2 全民健身政策執行中基層政府角色行為的評價模式圖

3.4 全民健身政策執行中基層政府角色行為評價的內容框架

依據國家治理現代化的新要求，遵循全民健身政策中基層政府角色行為評價的價值目標，注重政府外部主體對基層政府的角色行為的績效評價，主要包括執行行為、服務職能和監督職責3方面內容[6]。

3.4.1 執行評價 政府角色執行評價，是對全民健身政策執行中政府執行行為的價值判斷。基層政府的政策執行行為直接影響政策執行效果，關系政策執行的成敗。基層政府執行行為評價主要包括政府執行力、執行文化和執行應對3個方面。基層政府執行力，是指政府在政策執行過程中有效做事的能力，是在全民健身政策執行過程中被考察的，隸屬過程性評估。判斷基層政府執行力高低的有效工具為績效評估，績效評估是提高基層政府執行力改革政府組織結構的依據，是提高政府執行過程效能的向導[7]。

基層政府執行力評估主要采用量化指標的方法，主要依靠數值計算政府績效結果。從全民健身政策執行現狀來看，人們的健身需求日益增長，尤其是公眾體育健身文化的多樣化需求，基層政策執行評估單純依靠場地面積、人均面積等機械化指標來衡量顯然已不合時宜。通過走訪調研發現，全民健身政策執行的基層政府績效評估應以創造的社會效益為評估出發點。如基層政府對全民健身政策宣傳能力的評估，可采用公眾對政策的認同度和認知度來測評；對基層政府操作能力的評價，可采用面向社會購買公共體育服務的數量與質量，以及所創造的社會價值（受益人群數量）；對政策執行效果評價，可采用全民健身市場運行保障措施，以及城鄉市場資源配置、體育設施的使用率、公眾參與率；對基層政府政策執行反饋應急能力評估，采用全民健身政策執行中政策修訂以及配套政策的實施。基層政府執行力評估應當擺脫傳統指標量化評價，更應該突出定性評價與指數評估，尤其更要突出基層政府執行過程中的動態角色更替能力。

基層政府執行文化評估，主要是指在全民健身政策執行中對基層政府執行過程中的政策環境的評估及執行理念的評估。在此，主要針對基層政府執行的文化傳播理念、傳播方式、傳播效果等方面進行評價。對執行中社會主體對全民健身政策文化的認同評估，從而間接反映基層政府角色行為的有效程度。

基層政府執行應對也是政府執行力的重要方面，一方面主要評價基層政府面對全民健身政策執行困境時的政策應變能力；另一方面，基層政府在政策執行時的政策創新能力。通過基層調查可以發現，我國基層政府在政策應對與創新方面存在明顯不足。

3.4.2 服務評價 基層政府服務角色評價主要是對基層政府服務職能的表達效果的價值判斷。基層政府服務職能轉型已迫在眉睫，服務型政府研究無論在學界還是在業界都已經是風生水起，全民健身政策執行更加需要政府履行服務職能，提升基層政府服務協同能力。服務職能評價是衡量基層政府績效評價的主要內容。基層政府服務職能轉型是解決全民健身政策執行瓶頸的關鍵技術點，基層政府服務質量直接影響政策執行效果，績效評價依據主要依靠公眾滿意度測評理論體系。公眾滿意度績效評價目的主要是保證對基層政府行為評價的合法性、有效性和公平性。（1）合法性，基層政府對全民健身政策執行的合法，是否滿足政策制定的價值目標，是否維護公眾體育健身的合法權益；基層政府在政策執行中自身行為的合法性，是否違反相關的法律法規。（2）有效性，基層政府對于全民健身政策執行有效性，是否滿足政策受體的體育需求，政策執行是否順暢，公眾反饋如何。（3）公平性，主要指全民健身政策執行中社會資源的公平分配，社會主體享受全民健身政策權利的公平性。

公眾滿意度由顧客滿意度引申而來，可作為基層政府績效的評價標準之一，也是衡量服務型政府建設效果的重要依據[8-9]。此處的公眾主要指多元社會主體，基層政府服務績效評價主要是對全民健身政策執行效果的評價，是多元社會主體對政府服務質量的真實反饋。基層政府服務評價主要評估政策執行中政府行為效果。依據公眾滿意度評價理論基礎，通過多元評估主體對基層政府行為表現進行滿意度測評，獲得基層政府服務績效評價的效果，根據效果修正基層政府行為。

3.4.3 監督評價 全民健身政策執行中，基層政府的監督職能起到至關重要的作用，基層政府監督評價應當是現代社會治理的主要職能。在整個全民健身政策執行過程中，監督評價是保證全民健身政策順利執行的根本手段。基層政府的監督評價多采用考核性評價與規劃性評價相結合的方式，采用政府主導自評與外部主體協同評估相結合的模式。基層政府監督評價要健全評價內容，在保證基本評價硬性指標的前提下，增加主觀性評價，設計科學合理的評估周期，實時修正政策執行中的政府行為。

為了優化基層政府監督評價機制，突出基層政府協調監督職能，采用多元主體評估，由政府、公眾、第三方機構組成的混合評價模式，重點評價政府事前、事中、事后的監督效能。該模式既能履行基層政府的監督評價職能，又能夠通過公眾、第三方對政府的監督職能進行評價，重點實現基層政府與社會共同參與評價的共治模式。基層政府監督評價主要集中在體育社會組織承擔公共服務供給實施考核，全民參與健身活動的監督，全民健身場地設施評估，基層政府對市場的監督調節機制，對全民健身政策執行的過程性第三方評估的監督評價等內容。

4 結 語

全民健身政策執行，基層政府起到了舉足輕重的作用，尤其是政府行為的規范性及有效性直接影響政策健康有序地執行。國家應提升基層政府角色評估的科學性、規范性和有效性，以服務型政府建立為根本，以政府政策執行力提升為邏輯起點，以監督評價為調控手段，通過基層政府在全民健身政策執行中的協同作用，協調好非政府組織及公眾與市場之間的關系，突出社會主體地位，培育體育社會組織、企事業單位、公眾、市場參與全民健身政策執行的積極性，建立健全參與執行的制度保障體系。充分發揮非政府組織及社會的助推力，突出市場調節機制，實現全民健身多元協同發展模式，強化多元評價主體參與評價的制度保障及路徑選擇，制定科學合理的基層政府角色行為評價指標體系，實現評價價值目標。

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