PPP模式下的審計

■常 虹

PPP模式下的審計

■常 虹

當前，我國經濟發展已進入新常態，各級政府面臨多重矛盾，經濟下行壓力增大，但仍需加大基礎設施投資拉動經濟增長；地方政府債務還債高峰到來，但仍需增強公共服務供給能力和提高效率來改善民生。因此PPP模式已成為促進我國經濟社會發展的重要戰略行為，是當前各級政府大力推廣并落實的重要工作。面對政府在投資領域主導的這一新模式，審計作為國家治理的主要部門，應積極參與并充分發揮好審計監督職能。

一、PPP模式的內涵

PPP模式即 Public－Private－Partnership的字母縮寫，指政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

二、PPP模式的特點

1.伙伴關系。政府與民營投資者由于一個項目目標的一致性，實現自身利益的追求而形成的一種伙伴關系。有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開；有利于民營投資者打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。

2.利益共享。由于各自利益的需求，雙方必定要獲得各自的利益，但這種利益是雙方共同享有的，且對于投資方來說不以利益最大化為主，有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

3.風險分擔。有收益就有風險，風險是伴隨著收益而存在的，也是收益的內在因素，更是伙伴關系的基礎。風險分擔，就是政府與各投資方在項目實施過程中，根據合同約定履行各自責任過程所負擔的風險責任。其中：投資者或是特別目的公司負責的更多的是融資償債責任和項目管理責任，政府承擔的是特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任。

三、PPP模式的審計重點

建設項目審計歷經了基本建設項目的財務竣工決算審計、工程造價審計、工程管理審計和投資績效審計幾個重要階段，并實現了建設全過程的所有作業內容全覆蓋，形成了全過程跟蹤審計新格局。結合PPP模式的特點，國家審計機關應在現行審計模式下，進一步關注以下幾個方面的內容，突出審計重點。

1.重點關注合作伙伴選擇。根據財政部制定的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購 5種方式，沒有把詢價這一普通政府采購的方式規定在內。ppp模式應依法選擇項目合作伙伴，綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴。

2.重點關注投資控制。大部分PPP項目是基于初步設計概算進行招標的。由于概算處于項目早期，最終實際的工程造價往往比概算要高。審計應關注PPP項目發起人是否進行了有效的投資控制，是否以項目概算為基礎確定工程建設費用上限，由社會投資人根據自身管理水平、風險承受能力及利潤水平對概算下浮進行報價。

3.重點關注質量和進度。PPP項目主要以社會資本投入為主，政府和社會公眾十分關注項目的實際效果，而國家審計機關應從財務審計主導拓展到對質量和進度方面進行審計，這同時也是穩增長審計的客觀要求。

4.重點關注項目績效。對于PPP項目來說，經濟效益是合作伙伴的主要利益目標，政府更加關注的是PPP項目的建設效果和公共服務能力，因此，PPP項目的績效審計應以效果性為主導，關注國家宏觀投資政策的落實和執行效果，形成效果性審計、經濟性審計、效率性審計和環境性審計“四位一體”的績效審計內容體系。

PPP模式當前發展迅猛，在我國市場前景看好。作為國家審計人員，我們應充分認識國家層面推動PPP模式的意義和根本目的，學習相關知識和配套政策，熟悉掌握具體的項目操作流程，及時了解政策動態變化，提前搜集當地PPP項目的運作和建設、運營情況，積極服務于社會經濟的發展。

（作者單位：江西省審計廳）