PPP模式下的審計(jì)

■常 虹

PPP模式下的審計(jì)

■常 虹

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，各級(jí)政府面臨多重矛盾，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，但仍需加大基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；地方政府債務(wù)還債高峰到來，但仍需增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力和提高效率來改善民生。因此PPP模式已成為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略行為，是當(dāng)前各級(jí)政府大力推廣并落實(shí)的重要工作。面對(duì)政府在投資領(lǐng)域主導(dǎo)的這一新模式，審計(jì)作為國(guó)家治理的主要部門，應(yīng)積極參與并充分發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督職能。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即 Public－Private－Partnership的字母縮寫，指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

二、PPP模式的特點(diǎn)

1.伙伴關(guān)系。政府與民營(yíng)投資者由于一個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)的一致性，實(shí)現(xiàn)自身利益的追求而形成的一種伙伴關(guān)系。有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于民營(yíng)投資者打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。

2.利益共享。由于各自利益的需求，雙方必定要獲得各自的利益，但這種利益是雙方共同享有的，且對(duì)于投資方來說不以利益最大化為主，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。有收益就有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著收益而存在的，也是收益的內(nèi)在因素，更是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就是政府與各投資方在項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)合同約定履行各自責(zé)任過程所負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。其中：投資者或是特別目的公司負(fù)責(zé)的更多的是融資償債責(zé)任和項(xiàng)目管理責(zé)任，政府承擔(dān)的是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任。

三、PPP模式的審計(jì)重點(diǎn)

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)歷經(jīng)了基本建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)、工程造價(jià)審計(jì)、工程管理審計(jì)和投資績(jī)效審計(jì)幾個(gè)重要階段，并實(shí)現(xiàn)了建設(shè)全過程的所有作業(yè)內(nèi)容全覆蓋，形成了全過程跟蹤審計(jì)新格局。結(jié)合PPP模式的特點(diǎn)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在現(xiàn)行審計(jì)模式下，進(jìn)一步關(guān)注以下幾個(gè)方面的內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)。

1.重點(diǎn)關(guān)注合作伙伴選擇。根據(jù)財(cái)政部制定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu) 5種方式，沒有把詢價(jià)這一普通政府采購(gòu)的方式規(guī)定在內(nèi)。ppp模式應(yīng)依法選擇項(xiàng)目合作伙伴，綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。

2.重點(diǎn)關(guān)注投資控制。大部分PPP項(xiàng)目是基于初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行招標(biāo)的。由于概算處于項(xiàng)目早期，最終實(shí)際的工程造價(jià)往往比概算要高。審計(jì)應(yīng)關(guān)注PPP項(xiàng)目發(fā)起人是否進(jìn)行了有效的投資控制，是否以項(xiàng)目概算為基礎(chǔ)確定工程建設(shè)費(fèi)用上限，由社會(huì)投資人根據(jù)自身管理水平、風(fēng)險(xiǎn)承受能力及利潤(rùn)水平對(duì)概算下浮進(jìn)行報(bào)價(jià)。

3.重點(diǎn)關(guān)注質(zhì)量和進(jìn)度。PPP項(xiàng)目主要以社會(huì)資本投入為主，政府和社會(huì)公眾十分關(guān)注項(xiàng)目的實(shí)際效果，而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從財(cái)務(wù)審計(jì)主導(dǎo)拓展到對(duì)質(zhì)量和進(jìn)度方面進(jìn)行審計(jì)，這同時(shí)也是穩(wěn)增長(zhǎng)審計(jì)的客觀要求。

4.重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效。對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，經(jīng)濟(jì)效益是合作伙伴的主要利益目標(biāo)，政府更加關(guān)注的是PPP項(xiàng)目的建設(shè)效果和公共服務(wù)能力，因此，PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)應(yīng)以效果性為主導(dǎo)，關(guān)注國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，形成效果性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)和環(huán)境性審計(jì)“四位一體”的績(jī)效審計(jì)內(nèi)容體系。

PPP模式當(dāng)前發(fā)展迅猛，在我國(guó)市場(chǎng)前景看好。作為國(guó)家審計(jì)人員，我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)國(guó)家層面推動(dòng)PPP模式的意義和根本目的，學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)和配套政策，熟悉掌握具體的項(xiàng)目操作流程，及時(shí)了解政策動(dòng)態(tài)變化，提前搜集當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的運(yùn)作和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況，積極服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）