關于改進審計機關工程造價審計工作的思考

■姚運坤

關于改進審計機關工程造價審計工作的思考

■姚運坤

在地方審計機關，特別是市、縣審計機關，工程造價審計正逐漸成為投資審計的“主業”，部分地區甚至以造價審計代替投資審計。造價審計為國家節省了建設資金，提高了投資效益，一定程度上體現了審計機關的成績和價值。但其層次低、范圍窄，背后隱含的廉政風險和隱患也逐漸暴露。本文試在分析審計機關造價審計現狀和存在問題的基礎上，提出改進造價審計工作的幾點建議，從而改變造價審計廉政風險高、管理難度大的現狀，還原審計獨立性，更好地順應投資審計發展形勢。

投資審計；工程造價；全覆蓋機制

一、審計機關工程造價審計的現狀

地方政府一般通過出臺規章制度，要求政府性投資項目的工程造價必須交由當地審計機關實施審計。也有的要求一定規模以上工程項目的由審計機關實施造價審計，未達規模標準的由主管部門或項目法人單位自行實施，由此實現造價審計全覆蓋。受限于審計資源不足，審計機關普遍建立協審庫或專家庫，借助社會中介機構的力量開展造價審計。中介機構出具工程價款結算報告，經審計機關復核后，作為審計機關的審計結果發布。

二、審計機關工程造價審計中存在的問題

（一）投資審計人員成為其他部門和單位的“造價員”。在一些市、縣，從事投資審計的僅有幾人或十幾人，但每年承接的工程造價審計項目多達幾百個,深陷造價審計的“汪洋大海”。大量的造價審計工作讓投資審計人員埋頭苦“算”，沒有時間去研究開展更高層次的投資審計項目，造價審計代替了投資審計，投資審計人員逐漸淪為了“造價員”。

（二）投資審計部門成為社會中介機構的“管理員”。一是市場主體培育不健全。很多中介機構是所謂的分公司和“私人作坊”，更有甚者身兼施工企業和造價企業雙重角色，審計質量堪憂。由于成本低，他們能以很低的報價拿到業務，逐漸形成“劣幣驅逐良幣”的局面。二是管理難度大。由于造價審計自身特點，審計機關難以在審計全過程有效控制中介機構與施工單位的來往，加之工程項目的一次性和復雜性，使得中介機構存在權利尋租的空間。三是廉政風險高。社會中介機構在入庫、入庫后獲得業務等方面都“有求于”審計人員，施工單位對審計人員更有著“明確訴求”，審計機關和審計人員客觀上存在較大廉政風險。

（三）審計機關成為工程項目建設中的“運動員”。一是部分地方法規規定以審計結果作為竣工結算依據的做法，將適用于被審計單位的審計決定擴大至被審計單位的合同相對人，實質上擴大了審計決定的法律效力范圍，超越了地方立法權。二是審計機關直接參與造價審計，直面建設、施工、監理等參建單位，有的迫于行政命令還要參加項目議事機構，直接參與項目決策（特別是涉及工程造價調整的事項），失去了審計獨立性。三是審計人員在具體的造價審計過程中往往成為矛盾的焦點，陷于被動不利局面。

三、改進造價審計方式的幾點建議

現有的造價審計機制,與審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，在國家治理體系中發揮重要作用的定位不相符，也不符合投資審計事業的發展方向。必須建立以審計機關為主導，主管部門和項目法人單位為基礎，社會中介機構為補充的造價審計全覆蓋機制，讓審計機關在工程結算中放下權利、卸下壓力，還原審計監督的獨立性，才能更有效地利用審計資源，在更高層次上發揮審計在國家治理能力現代化中的重要作用。

（一）確立審計機關在造價審計中的主導地位。

1.由直接審改為抽審和復審。

審計部門不對工程造價實施“一審”（直接審計），僅對列入當年項目計劃且涉及工程結算的審計項目，適當抽選部分項目，對擬定案金額進行復核，復核結果由被審計單位執行。對結果偏差較大的，要對相關單位和個人進行追責。對不在計劃內的項目，不實施造價審計。

2.加大行業規范性檢查。

審計機關要采取多種方式，開展造價審計的行業性檢查，有條件的可以立項開展審計調查。檢查或審計調查的主要對象是主管部門，要檢查其是否采取建章立制、加強檢查和考核等舉措，有效擔負行業造價審計監管職責，必要時還要抽查具體項目，復核定額金額。每年末，向當地黨委、政府上報檢查結果，通報發現的問題。通過檢查或審計調查，壓實主管部門監管職責，規范造價審計工作。

3.成立協審庫并做好服務與監管。

審計機關通過政府采購成立“協審庫”，并要求同級各部門、單位原則上都應通過合法合規的程序，從中選擇中介機構開展工程造價審計。要注意的是，審計機關可以制定中介機構的選取辦法，但不得干預其他單位從中自主選擇中介機構，同時要完善考核和獎懲機制，強化對中介機構的管理。

4.創新信息化的監管方式。

積極探索新型監管方式，考慮以省為單位，建立橫向到底、縱向到邊的政府投資審計平臺，將行政區域內的造價審計工作納入平臺進行信息化監管。一是確定平臺功能。要能反映政府性投資項目基本信息和造價審計的相關流程、體現相關單位審核、監管職能以及內嵌便捷的造價工具等。二是確定使用單位。橫向將相關主管部門，縱向將市、縣審計機關納入平臺。省級審計機關可統籌推進全省平臺建設，省、市、縣三級平臺應根據一級負責一級，上級監管下級的原則通過合理架構加以整合。三是推進資源整合。對內要打通與審計OA系統的項目信息互聯，對外要推進與項目監管平臺、公共資源交易平臺、造價信息平臺等有關平臺的資源整合及信息共享，提高平臺兼容性和使用效果，發揮更大作用。

（二）明確主管部門和項目法人單位的責任。

1.明確項目法人單位主體地位。

項目法人對工程建設項目全過程負責，其對工程中發生的各類經濟事項掌握也最為完整、詳細，理應明確項目法人在造價審計中的主體地位，發揮其基礎性作用，而不能在結算環節當“甩手掌柜”。項目法人應從同級審計部門的協審庫中選擇中介機構實施結算審計，對估算審計費用在招標限額以下的，可通過二次招標、競爭性談判等方式選取中介機構。估算審計費用在限額以上的,應公開招標。對審計機關或主管部門列入復審計劃的項目，應要求項目法人在定案前向上級作出請示。

2.主管部門對下屬單位負監管責任。

主管部門對下屬單位的工程造價審計工作負有監管責任。一要加強組織領導，健全制度規章。積極推動成立內審機構，充實專業人員，內審工作由單位“一把手”直接負責，相關工作開展情況和成果直接向“一把手”匯報。制定造價審計相關制度，確保行業內的造價審計操作有章可循。二要加大工作檢查，強化監管責任。每年初制定造價審計檢查及復核計劃，借助協審庫，采取多種形式對下屬單位造價審計工作開展檢查、復核，對重大項目也可以直接組織造價審計。三要強化審計聯動，確保形成合力。主管部門和同級審計機關應建立造價審計監管聯動機制，優化審計資源配置，實現高效的監管全覆蓋。如：主管部門年底向同級審計機關報送下一年度部門建設項目情況報表和對下屬單位的檢查計劃。審計機關在此基礎上，結合行業規范性檢查情況制訂下一年度審計項目計劃和行業檢查計劃。

（三）發揮好社會中介機構的作用。

注重培育市場主體，發揮市場機制作用，使人員素質高、內控管理嚴、發展態勢好的社會中介機構不斷涌現，成為政府性投資項目造價審計的重要力量。一是擇優選擇入庫單位。設立協審機構庫時，要通過合理設置招標條款，選擇真正有實力的企業入庫，讓有競爭力和發展潛力的企業做大做強，淘汰渾水摸魚的皮包公司。二是完善審計操作規程。完善頂層設計，區分不同的審計業務類型，制定統一的造價審計操作規程，規范當地造價審計工作。三是建立嚴謹考核評價體系。審計機關要建立協審庫考核評價辦法，對使用協審庫的部門、單位，都應按照該辦法對中介機構進行考核，并將考核結果報審計機關。積極聯合中介機構主管部門出臺配套獎懲辦法，將考核結果運用落到實處。

（作者單位：安徽省審計廳）