縣級投資項目審計風險防控

■張 萍 張曉霞

縣級投資項目審計風險防控

■張 萍 張曉霞

近年來，在上級主管部門和縣政府的重視和指導下，經過不斷探索，各縣級審計機關逐步形成各具特色的審計工作管理機制和審計方法。在審計項目增多、審計人手緊缺的情況下，本著精益求精、作風務實、踏實肯干的精神，保質保量地完成每年的投資審計任務，在堵塞漏洞管理，避免投資浪費，提高資金使用效率等方面取得了一定的成效。不僅為政府節約了大量的建設資金，還為反腐倡廉筑起了一道“防火墻”。但筆者多年從事縣級政府投資審計工作，因部分地方政府對審計機關審計監督權限認識的偏差等原因，致使投資審計存在以審代結等問題，為投資審計帶來了不容忽視的潛在風險，應采取措施予以解決。

一、縣級投資審計的現狀

工程項目建設周期長、涉及環節多、參與單位多，在工程前期立項環節、招投標環節、施工建設環節、質量監管環節、工程款結算環節等容易發生問題，如通過擴大投資規模、建設標準及規避招投標，擅自變更工程設計、偷工減料、提高工程造價等獲取不正當利益。投資審計涉及面廣、審計事項復雜，是一項政策性和專業性很強的工作，對投資審計人員的要求很高。審計人員不僅要具備各項工程專業理論知識和豐富的實踐經驗，而且要掌握一定的財務知識和投資審計相關法律法規。審計署頒布施行的《政府投資項目審計規定》將投資績效審計作為固定資產投資審計的重點之一，但縣級審計機關投資審計主要從工程資料中通過多結算工程款等問題發現疑點，從表面現象揭示問題，反映多結算工程價款、多計工程投資成本、工程建設程序不規范等問題較多，對投資績效關注較少。因一些縣采取政府投資項目“必審制”、“以審代結”，審計結果作為支付工程款依據的做法，據調查，近年來，部分縣級審計局在只配備2至4個專業人員且專業結構單薄的情況下，每年審計項目均達 150個以上，審計項目多、覆蓋面廣與審計專業人員不足、審計手段有限的矛盾日益突顯，嚴重制約了縣級投資審計工作的正常開展和良性發展。

二、縣級投資審計存在的主要問題

1.審計機關人手少，接審項目多。近年來，各縣在實施“強工興城”和推進民生工程的戰略過程中，興建了大量的政府投資項目，審計項目逐步增加，但受機關編制限制，審計機關配備專業人員數量并沒有相應增多。如某縣審計局投資審計人員共計2名，按2016年已完成的決算（結算）審計項目153個計算，人均完成審計（協助）項目近 77個，顯然大大超出了審計人員能夠承擔的工作量。縣級審計機關為了增加專業人員，嘗試采取公開招聘合同制專業人員，但效果不太好。究其原因，一是本地專業技術人員存量少，有資質、有能力的工程專業人員不愿在小縣城就業；二是待遇較低，留不住專業人才。

2.項目管理不規范，審計結果出具難，歷時長。由于建設項目涉面廣，工程建設項目管理不規范，如建設單位從事工程管理的人員對工程建設程序不熟悉，業務能力欠缺；監理服務機構缺乏獨立性，不能發揮應有的監管職責；一些工程造價編制單位在編制工程預算書或結算書時，重服務、輕公正，隨意性太強，工程預算書或結算書缺乏真實性、準確性，尤其是送審的工程結算普通存在高估冒算的現象；有些管理人員對簽證資料不簽明確意見或簽上“由審計部門審定”的字樣，直接將問題上交審計機關。由于以上原因，造成審計項目資料不完整、不規范，甚至不真實，導致審計機關裁決難、審計結果出具難，甚至在社會上造成項目審計的歷時太長的負面影響。

3.縣級投資項目“逢建必審”，審計任務繁重。目前縣級政府希望審計機關起到“把關”的作用，由于投資審計是工程建設的最后一個關口，這對于審計機關投資審計工作來講是一種考驗和挑戰。經統計，近年來各縣級審計機關每年接受送審金額在五十萬元以下項目大多不少于五十個，此類項目多半是未納入年度審計計劃的“簡易程序”審計項目，此類項目雖然施工周期短，也相對簡單，但大多建設程序不規范，送審資料不全。有未經過發改委立項的、有未經過財政預算評審的、有未進行招標程序的、有未經過建設單位驗收的、有雖驗收但驗收量不準確的，此類項目不僅浪費了較大一部分審計資源，導致較大金額的投資項目的審計或監管、復核工作無暇顧及、大打折扣。同時項目程序的簡化導致漏洞多，相應增加了審計風險，“逢建必審”的做法對于審計工作質量、防控審計風險提出了更高要求。“逢建必審”、“以審代結”的做法不僅不符合國家對投資審計的角色定位，更違背了2016年1月5日審計署發布《審計署關于 2016年地方審計機關重點抓好的十項工作》第八條“地方各級審計機關要進一步加強審計制度規范化建設，推動完善審計制度，確保嚴格依法依規履行審計監督職責。嚴格規范審計行為，要嚴格依法在法定職責范圍內開展審計監督工作，特別是市、縣審計機關要規范投資審計行為，不得超越審計權限介入與審計無關的項目審批和管理環節，堅決杜絕“以審代結（算）”和“以審代補（償）”的做法，杜絕未納入年度審計計劃的“簡易程序”審計項目。

三、加強縣級投資審計風險防范的建議

投資審計是審計機關重要職責，多年來也取得較好的成效，但由于審計機關權限、條件以及其他因素限制，投資審計工作不能也不應“包打天下”，應當從以下幾個方面進行有效的防范和應對。

1.嚴把項目接審關口，項目分類處理。一是規范送審流程及明確送審資料完整性的硬性要求。為了規范建設單位報送決（結）算行為，加快審計進度，提高審計質量，劃分審計單位、建設單位、施工單位的責任，完善送審資料清單，從項目立項到工程竣工驗收資料，要全部到位方可審計。做到了每個項目報送時，建設單位要填寫《要求審計的函》、《承諾書》、《項目基本情況表》、《工程建設總結》及完整的工程資料，并裝訂成冊，施工單位要向建設單位填寫《承諾書》并抄送縣審計局一份。明確了被審計單位為建設單位，建設單位在項目審計過程中，必須承擔相應的責任和義務。二是根據投資額大小劃分兩個層級，將投資50萬元以下的建設項目，由建設單位直接委托社會中介機構進行工程造價咨詢，縣審計部門、財政部門按各自監督范圍進行抽查審計。今后逐步擴大建設部門自行審核或委托工程造價咨詢機構進行造價確認范圍，審計機關逐步轉向以監督為主的工作格局。三是為防止施工單位、結算編制部門高估冒算虛增造價的行為，建設單位與編制工程預算的機構、施工單位合同約定，編制工程預算的機構送審的工程預算和財政投資評審的工程預算、施工單位送審的結（決）算和審計的結（決）算的誤差率超過10%時，按超出部分的5%比例分別對編制工程預算機構和施工單位依法進行經濟處罰。

2.規范購買服務，整合資源，提高審計質量。鑒于審計機關人力資源與審計項目任務不匹配的現狀，越來越多的審計項目需購買協審單位審核造價，加強對協審單位管理，規范審核造價行為，防范審計風險成為當務之急。一是進一步完善規章制度，出臺《關于委托社會中介機構和聘請外部專業人員參與審計工作管理實施辦法》、《政府投資項目委托社會中介機構審計考核辦法》，規范參審方行為。二是做到管、辦權限分離，搖號選定協審單位。將委托協審單位事項由業務股室改為局辦公室主辦。從質量、進度、清廉等方面對協審單位進行權衡打分入圍再搖號選定協審單位。三是嚴格執行審計結果初、定稿調整情況匯報會議制度。從審核方案、廉政承諾、查驗記錄、核對記錄、會議記錄、存檔資料、審核質量等方面提出了具體要求，要求審核組內部實行三級復核，審計機關可選擇性對中介審核結果實行第三方復核。四是注重投資審計情況的整理、分析工作，加強被審計單位整改督辦，及時上報審計過程中發現的情況和問題，促進審計成果利用。

3.加強業務培訓和廉政教育。一是加大投資審計人員培訓力度，提高投資審計水平。有計劃、有步驟地采取“走出去、請進來、內部培訓”三結合的方式，對審計人員知識結構進行全方位更新，提升審計監督能力。二是加強投資審計廉政教育，筑牢投資審計人員拒腐防變意識防線，針對投資審計易發多發廉政風險點及關鍵環節，加強風險提示和預警。通過培訓，培養和提升了審計人員的科學思維方式、業務能力及風險防范意識，拓寬了投資審計工作思路，進一步提高了投資審計人員業務能力和組織管理水平，對做好投資審計工作起到更大的促進作用。

（作者單位：湖口縣審計局）