連云港市假劣農資銷毀、利用現狀及對策

劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農業行政執法支隊，江蘇連云港 222000）

連云港市假劣農資銷毀、利用現狀及對策

劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農業行政執法支隊，江蘇連云港 222000）

假劣農資的銷毀和利用已成為農業行政執法過程中一個重要步驟。文章在對連云港市假劣農資的銷毀和利用工作調研的基礎上，分析了罰沒假劣農資管理處理現狀，闡述了主要經驗做法，指出其存在的問題，并提出了相應對策。

假劣農資 銷毀 利用 現狀 對策

1 罰沒假劣農資管理處理現狀

1.1 法律法規依據

1986年財政部頒布了《財政部罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，對行政機關依法沒收的農資的處理進行了明確的規定，但是由于該辦法的立法層次較低，沒有規定統一管理機構，對罰沒農資的處置規定過于簡單，內容過于簡單，而且帶有計劃經濟的痕跡，已不能適應迅速變化的執法實踐需要。

1996年起施行的《行政處罰法》對作出沒收非法財物處罰決定應當遵循的程序進行了較為詳細的規定，因而沒收決定的實施往往比較嚴謹。但關于罰沒物品的處置僅有該法第五十三條有所規定，給出了除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理3種方法，由于過于簡單、原則化而操作性不強。

《中華人民共和國種子法》、《動物防疫法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》、《植物檢疫條例》、《植物新品種保護條例》、《乳品質量安全監督管理條例》等法律法規[1]，只是對涉嫌違法的產品或工具設定了查封扣押或者沒收的措施，但是對如何處置沒有具體規定。

2011年江蘇省人民政府令第177號《江蘇省罰沒財物、追回贓物和無主財物管理規定》對罰沒財物、追回贓款贓物和無主財物的管理和處理都做出了規定，但是可操作性還是不強。

1.2 經驗做法

1.2.1 建立規章制度

連云港市農業主管部門先后制定了《連云港市農業系統罰沒農資管理規定》和《連云港市農業系統罰沒農資處置流程》等內部管理制度，實現了罰沒農資管理的具體操作有章可循。

1.2.2 嚴格出入庫管理

市縣兩級農業執法部門均按要求設立了罰沒農資專用庫房，并對倉庫管理實行雙人雙鎖制度，建立了罰沒農資專用賬簿，對罰沒農資的入庫時間、數量、品名、包裝、規格、型號逐一登記，等級入庫的罰沒農資來源、增減變動及庫存數量對庫存罰沒農資進行定期匯總、盤點，保證罰沒農資的賬物相符（表1）。根據罰沒農資產品的種類、特點集合處置方式，對其實施分類保管并對其流向進行記錄，實現罰沒農資管理事前、事中和事后的全程監控。對按規定需退回的暫扣（登記保存）農資，制訂了完善的農資轉賬手續和賬務處理程序，嚴格保證農資在存放期間的完整。

1.2.3 實行分類處理

（1）常規稻麥種子的處理。為防止假劣種子第2次進入市場流通，對于大部分種子連云港們都是以商品糧形式進行公開拍賣，一般情況下，每年處理兩次，都是選擇在同批種子銷售季節結束后進行，將包裝的種子破包后散裝銷售。2011年以來，全市農業執法機構共處理假劣水稻小麥種子14.6萬kg。

（2）按規定需銷毀的農資。各地區基本都是采取燒毀的辦法處理[2～4]，近年來，由于擔心會造成土壤及水體的污染，不利于環保，對部分農資委托具有相應處置資質的危險廢物持證經營單位進行處置，近年來，連云港市光大環保（連云港）固廢處置有限公司、連云港市賽科廢料處置有限公司等固廢處理企業直接銷毀罰沒假劣農資2 470 kg。但是由于經費限制，而更多的是采取集中倉庫統一保管待銷毀的方式，詳見表2。

表1 2011年以來罰沒農資逐年入庫數量和變現收入對照

表2 2011年以來罰沒農資處置方式情況

（3）多途徑利用。對于部分雖然違法生產但是產品質量沒有問題的種子，進行再利用，采取報農業主管部門領導同意后，贈送給農業部門的試驗基地進行品種的，用于品種試驗示范和安全性測試。對尚有使用價值的農藥、獸藥，如：有效成分含量高于或低于產品質量標準的劣質農藥，以及添加隱形成分（高毒或禁、限用的除外）的假農藥，采取廠家回收的辦法進行處理，并跟廠家簽訂相關責任協議，防止2次進入市場流通，詳見表2。

1.2.4 實行陽光操作

（1）統一工作流程。所有的假劣農資的處置均按照設定的程序，履行報批審核手續，由執法部門填寫《沒收農資處理意見表》報農業主管部門法制部門審核，分管領導批準。（2）實行公開拍賣。對于種子轉商的處理，事先委托物價局價格認證中心，對認證標的罰沒農資進行認證評估，并多渠道公開信息，最大限度招攬競拍客戶，實行收益最大化。（3）強化監督。超過0.5萬kg的種子轉商時，堅持邀請農業主管部門計財處（科）和監察室（科）派員到現場監督全過程。

2 存在的問題

2.1 處置機制缺失

（1）沒收與處置權不分。目前連云港市罰沒農資管理，沒有明確規定的管理部門，執法實踐中遵循著“誰沒收，誰處理”的原則。農業執法部門自己處置本部門沒收的農資，缺乏有效的監督，自由度大，隨意性強。（2）經費不足。市縣都沒有專門的處置經費，導致大量的罰沒堆積在倉庫里無法處理。

2.2 罰沒手續不規范

（1）適用法律錯誤。對一些法律沒有要求的沒收的農藥、化肥、種子等農資，基層執法實踐中常常會強行沒收。（2）部分先行登記保存或者查封扣押的農資，當事人長期置之不理，無主農資沒有執法部門的認定書，造成沒有合法的手續，罰沒財物在入庫、出庫上沒有辦手續。

2.3 保管不善

雖然每個單位都設有專用庫房，但是庫房的設備條件有限，造成不同當事人、不同種類、不同存放要求的農資混合疊放，還有的同一批農資分幾個地方保管，有的倉庫同時放置其他雜物，很難做到農資保管存放規范有序。或者量大的農資直接封存于當事人處，導致部分封存于當事人處的農資被當事人自行銷售，無法罰沒。

2.4 處置不夠規范

對于依法扣留的罰沒農資，哪些應銷毀，哪些該變價收購、拍賣，標準不明、界限不清，操作起來隨意性大，有的甚至一毀了之；由于各縣區所都設有保管倉，各所間罰沒的農資數量上又有差別，有的每年處理1次，有的可能2～3年才處理1次，缺乏農資處理時間的統一性、及時性。

3 對策

3.1 健全制度

部、省或市農業主管部門盡可能規范性文件出臺《假劣農資管理和處置辦法》，對假劣農資的管理和處理、罰沒收入管理、執法經費管理、票據管理、監督檢查等作出詳細的規定。

3.2 狠抓2個環節

（1）把好出入庫環節。辦案人員在外辦案徑行罰沒入庫的假劣農資或至當事人處收繳的物品或暫扣轉罰沒的假劣農資，應由辦案人員開具罰沒票據，在24 h內由辦案人員憑《處罰決定書》及當事人簽字的《送達回證》和有關罰沒票據至內勤處辦理罰沒物移交手續，內勤將罰沒假劣農資登記在冊[5]。假劣農資需拍賣、銷毀或作其他處理時，應由辦案人員憑經過上級領導審批過的有關事項審批表至內勤處辦理出庫手續，內勤應查驗有關文書，并在登記臺賬中予以注明。

（2）保管環節。設置專門的假劣農資存放倉庫，專人負責。存放倉庫配備物品進出庫記錄表。物品進出庫記錄表應與罰沒物品登記臺賬相互對應。物品進出庫要經過仔細的數量清點和重量過磅，并在物品進出庫記錄表上詳細注明。特別要值得注意的是，在案件調查初期，對今后可能要實施罰沒的物品采取強制措施時，不要過多地考慮當事人的求情和當地政府的勸說，草率地按照當事人提供的賬面數額或估值作為強制措施的數量或重量，必須嚴格依法進行數量清點和重量過磅，拍攝現場照片并由當事人簽字確認后開具強措手續。同時對存放在原場所內有轉移風險的假劣農資，不要過多地考慮降低執法成本而采取就地封存的強措手段，要防止當事人暗中轉移，造成可能對今后執法工作的不利局面。

3.3 遵循3個原則

在假劣農資處置過程中，應該遵循3個原則：（1）依法處置原則。處置的罰沒農資必須是行政執法機關、司法機關依法沒收和追繳的農資。處置程序、方法必須符合相關法律、法規的規定和要求。（2）公開處置原則。罰沒農資屬于國家所有，其處置應遵循公開、公平、公正原則，處置過程和結果必須透明、規范。集中拍賣的罰沒農資，應通過社會中介機構代理，以杜絕處置過程中的暗箱操作。（3）公共利益原則。假劣農資銷毀和利用應當及時申報、定期處置，拓寬處置渠道，創新處置方式，在不危及人體健康、人身財產安全及生態環境等公共利益情況下實現經濟效益的最大化。

3.4 完善4種機制

（1）建立假劣農資銷毀利用的聯席會議制度。建立與環保、財政等部門罰沒假劣農資管理和銷毀工作機制，進一步明確相關部門的職責和權限，定期召開會商會議。罰沒農資管理和銷毀資金來源應納入財政預算。罰沒農資處置實行屬地管理，各級農業、環保、財政部門明確責任，創新工作措施，維護農業生產安全和食用農產品安全，減少環境污染，保護人民健康。（2）建立內部監督約束機制。制訂假劣農資處置工作規程，明確處置原則、處置方式、工作流程、憑證傳遞、辦理時限等。實行辦案與管理相分離、收繳與保管相分離制度，做到應收盡收，應繳盡繳，保證執法人員和農資管理人員嚴格依法履行職責。還要公開罰沒農資執罰和處置情況，做到來源去向明晰、依法及時處理，接受社會監督。（3）完善價格鑒證機制。對假劣農資進行轉商等拍賣處理時，嚴格遵守，公開拍賣標的保留價的確定，直接變價處理和銷毀后殘值變價處理罰沒農資價格的制訂，均通過市物價管理部門，進行價格鑒證。（4）建立監督檢查機制。建立財務、監察、審計“三位一體”監督檢查體系，定期對罰沒農資管理的制度建設、罰沒票據使用情況、罰沒農資移交情況等進行稽查[6]，發現問題及時糾正。將罰沒農資管理工作落實情況納入行政執法單位目標考核工作中，提高農業執法部門對罰沒農資統一管理，統一處置工作的認識。

[1] 王帥．關于打假護農問題的法律思考．山東農業大學學報（社會科學版），2008，10（2）：42～44

[2] 劉繼槐．濟南市“綠劍護農”假劣農資集中銷毀．農業知識：瓜果菜，2010，（5）：7

[3] 劉剛．福建集中銷毀假劣違禁農資．農藥市場信息，2009，（22）：14

[4] 姜玉蘭．青島市集中銷毀一批假冒偽劣農資．農業知識，2014，（3）：46

[5] 王建平，石鷺芳．完善罰沒物資管理的對策．中國財政，2012，（23）：57

[6] 董彬彬．淺析我國罰沒收入管理中存在的問題及對策．經濟研究導刊，2014，（35）：261～262