農村“三變”改革：實踐與思考
——以安徽省旌德縣三溪鎮路西村為例

張億鈞 朱建文 秦元芳 文忠橋

農村“三變”改革：實踐與思考
——以安徽省旌德縣三溪鎮路西村為例

農村“三變”改革是家庭聯產承包責任制的繼續和深化，堅定不移地進行探索和完善，必將引發農村又一次改革發展的深刻巨變，為我國農村深化改革、創新鄉村經濟社會治理、發展農村生產力做出新貢獻，為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。

張億鈞 朱建文 秦元芳 文忠橋

創新農村“三變”改革，即“資產變資源、資金變股金、農民變股東”，這一改革切中了當前集體經濟發展缺乏有效實現形式之要害所在，讓分散的資源和資金集中起來，讓農民可見自己的權益，其維權意識也得以增強，還能有效解決聯產承包制的弊端。農村“三變”改革是家庭聯產承包責任制的繼續和深化，堅定不移地進行探索和完善，必將引發農村又一次改革發展的深刻巨變，為我國農村深化改革、創新鄉村經濟社會治理、發展農村生產力作出新貢獻，為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。

情況與背景

三溪鎮路西村位于安徽省旌德縣西部，擁有全縣獨一無二的1.5公里千年古竹梗、200余棵古樹群落、200畝自然生態林、1000畝高山生態茶園等自然生態資源。目前，路西村已經是國家3A級景區，自然風光秀麗，村集體經濟發展良好。

近年來，作為美好鄉村建設省級中心村，路西村主要依托良好的生態環境和資源優勢，深度融合鄉村旅游，探索美好鄉村建設新思路、新模式，促進“建設美好鄉村”向“經營美好鄉村”轉型升級，打造具有皖南風光、鄉村特色旅游的印象路西品牌。此外，路西村以建設“美好鄉村建設”為契機，以發展農村經濟為核心、以村民增收為目標、以改善居住環境為重點、以“三線四邊”整治為抓手，以發展鄉村旅游為突破口，已建成路西旅游接待中心、休閑廣場、葡萄采摘園、怡坦農莊農家樂等極具鄉村特色的旅游景點。同時，加快濱河公園、景觀臺、新大橋等工程建設，以此促進“美好鄉村建設”和自然旅游資源深度融合，打造休閑、旅游、觀賞的鄉村旅特色旅游品牌。

“三變”改革，即資產變資源、資金變股金、農民變股東。

不過，路西村實行聯產承包到戶以后，存在著農村的資源分散、資金分散、農民分散與推進山區特色現代農業發展需要的集約化、規模化、組織化及市場化之間的矛盾，也制約著農村經濟發展和新農村建設。為推進山地特色農業現代化過程，亟須深化農村改革，實現農村經濟增效、農民生活增收。安徽省委農村工作領導小組根據《關于印發<“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革試點工作方案>的通知》精神，確定了13個“三變”改革試點村，路西村被確定為“三變”改革試點之一。

路西村雖有獨特自然的生態資源優勢，適宜發展休閑農游產業，但資源分散，且存在著大量閑置資源；雖然已建設為“美好鄉村”，并正在由建設向經營轉變的過程中，仍然存在資金不足、人才缺乏、農民增收的難題。那么，如何讓“沉睡”的閑置資源活起來，將資源變為資產？如何將閑余分散資金變為股金，吸引更多的農民參與農業現代化、新農村建設？

為促進路西村現代化農村建設，應以“美好鄉村”建設為契機，以集體資產股份制改革為基礎，通過“三變”改革來激活農村的“沉睡”資源，以“三變”改革為抓手，將“三變”改革拓展到公共服務、公共資源、公共民生以及產業發展、精準扶貧、鄉村旅游等領域，建設幸福和諧的“社會生態”，實現全面小康和共同富裕。

做法與亮點

第一，完善“股份+合作”，明確產權主體。在改革中，路西村以“明確產權主體”作為核心，在扎實開展“清產核資、成員界定、折股量化”的基礎上，通過“股份+合作”成立了集體經濟組織，并通過注冊登記賦予其合法的市場主體地位。一是清產核資。由村“兩委”、村民監督委員會和村民代表組成的清產核資小組，對村集體資產逐一進行盤點，按“公益性資產、經營性資產、資源性資產和可供發包的資源性資產”分類進行登記，并張榜公示。清產核資工作中，各村均嚴守“四個不能”底線，確保維護群眾權益，確保公平公正。二是成員界定。一方面，嚴格按照省農委下發的實施方案和規定程序；另一方面，充分尊重鄉風民俗和村民自治，因地制宜地進行成員界定。三是折股量化。在完成清產核資和成員界定的基礎上，按照村民會議確定的可折股量化資產和人口股份量化到每一位成員。同時，引導群眾充分討論，民主表決，并將結果記錄在案后讓大家簽字確認。四是成立主體。經成員界定為本集體經濟組織成員，按照量化到人的資產份額作為出資，以戶為單位分別加入到專業合作社中，再以合作社發起成立村級母公司。母公司嚴格按照《公司法》規定進行注冊登記，公司享有法人地位，負責村集體資產的管理和投資。在《章程》中明確，村集體組織每一位成員都是公司股東。目前，路西村依照《公司法》成立了1家村級母公司，按照產業集聚、居住區域等條件因素，成立了2個專業合作社。

第二，精心編制方案，積極申報省級“三變”改革試點。路西村作為全縣首批農村集體資產確權到戶和股份合作制改革試點村，已于2015年先行開始了改革。在改革中，路西村嚴格按照程序開展了資產清查、成員界定、股權量化和成立市場主體等程序，并率先開展了對集體資產資源的運營。2016年，路西村在充分考察調查的基礎上，結合村情實際，在縣農委指導下編制了試點方案，成功申報成為省級“三變”改革試點村。

第三，拓展壯大集體經濟途徑，探索“三變”改革。路西村通過發包租賃、簡單自營、投資入股、委托經營（全域旅游）4條途徑，積極探索“三變”的實現形式，壯大集體經濟。一是發包租賃。針對管理難、效益低的集體老茶園，采取公開招標的形式發包租賃，讓老茶園煥發新機，每年給村集體經濟帶來直接經濟效益達3.2萬元，并使空中茶園成為了路西景區內一道靚麗的風景。二是簡單自營。對不直接面對市場的簡單經營行為，如土地流轉，路西村三橋農業發展有限公司采取返租倒包形式，從路西村農戶手中將土地流轉出來，然后整體打包流轉給專業合作社。由合作社經營，其利潤除支付母公司中介服務費后，剩余利潤實行“保底+收益”方式進行分紅，在實現土地規模化、集約化經營的同時，實現土地“二次”利用。三是投資入股。路西母公司以縣扶持村集體發展基金30萬元轉變為村集體和農民持有的資本金，由路西母公司管理，并與市場經營能人合作，共同出資成立子公司——旌德縣曙明旅游發展有限公司，開展路西旅游餐飲服務。旅游公司由子公司控股，運營由子公司負責，每年除單獨支付村集體房屋租賃費以外，所獲利潤按“保底+收益”分紅方式進行分配，村保底收入每年為3萬元。四是委托經營。路西村盤活百畝茶園、千年古梗等自然資源，實現了“資源變資產”；將各級財政投入的534萬元項目資金形成的資產納入路西母公司，實現了“資金變股金”；將這些資產進行打包，創成3A級景區，委托安徽黃華嶺生態旅游觀光有限公司運營，保底收入每年23萬元，真正把“綠水青山”變成了“金山銀山”，為集體經濟帶來了穩定收入。

第四，扎實開展股份合作制改革，推進“三變”改革試點進程。路西村扎實開展農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，同時成功申報成為省級“三變”試點村，并有條不紊地開展各項工作。其主要做法：一是加強組織領導，明確工作責任。在縣、鎮政府的統一領導下，縣作為“三變”改革的責任主體，具體負責試點的組織實施，鎮負責推進和落實，路西村負責“三變”試點項目的具體實施。二是精細制作方案，嚴格時間節點。在方案中，對改革各階段任務都做了明確細致的規定，對各階段需要完成的任務實行了掛圖和列表，明確責任人，落實跟蹤問效和督查通報。三是嚴把“三關口”。其一，把好主體關。嚴格按照縣委制定的清產核資、成員界定、折股量化、成立主體4個步驟和要求，開展農村集體資產確權到戶和股份合作制改革工作。其二，把好經營關。母公司不經營，避免走“吃大鍋飯”的老路，入股子公司，發揮市場經濟的效率優勢；母公司統籌，彰顯社會主義公有制的公平優勢。其三，把好機制關。首先，建立激勵機制，鼓勵村“兩委”干部通過領辦合作社、控股子公司等方式，帶動集體增收，獲取合法收入，確保村“兩委”干部把牢“底線”、不觸“紅線”；其次，完善監督機制，制定了發展村級集體經濟監督管理辦法，緊盯集體資產發包租賃、母公司對外投資等風險關鍵點，通過內部監督、村級監督、鎮級監督、縣級監督等多層次監督，嚴控廉政風險；再次，加大風險防控機制建設，承擔有限責任，固定資產不入股，以增量為主，將公司經營風險降至為零。

問題與風險

第一，“三變”改革中存在的主要問題。“三變”改革存在主要問題：一是農民的意識和認識問題。地處皖南山區的農民相對封閉，傳統小農意識較強，不能適應與外界市場相同步的改革，而且部分農民對“三變”改革未來的前景認識不足、理解不透、缺乏配合，影響改革進程，甚至成為推動改革的阻力。二是產權交易不夠規范。目前，旌德縣雖建立縣鄉村三級產權交易平臺，但部分農村集體資產無法建立合法有效的產權保護，不能通過產權交易平臺流轉。同時，受困于第三方評估機構收費過高，在資產評估、流轉入股、價格確定等方面無法做到有序與規范。三是資金問題。目前，政府資金的投入有限且分散，難以形成一個產業的規模性發展。如何整合資金，如何將分散的資金變成一種量化到以村為單位的集體資金，這就涉及農民和相關部門利益分配的問題，要通過“三變”改革來破解這一難題。四是基礎設施問題。要較大規模地發展生態產業和農村旅游業，降低物流成本，提高農民經濟收益，就必須加強交通基礎設施建設，這是“三變”改革面臨的又一難題。五是經驗不足。路西村作為安徽省首批“三變”改革試點村，在改革過程中業務水平不高、經驗不足，在一些政策和實務的理解及操作上存在一定局限性，一直在摸索中推進，在具體落實上難免存在困難。

第二，“三變”改革中存在的主要風險。“三變”改革是當今創新性的農村改革，由于政策不到位、機制不健全、經驗不足以及認識上有偏差等問題，要在改革中探索中推進，難免存在一些風險。主要風險有：一是農民權益保障風險。在實際運行中，入股農民對合作社或企業的生產經營知情權、參與決策權難以保障，是盈余還是虧損、收多收少只能“老板”說了算，容易出現股市中“大戶”套“散戶”的現象。由于農民自身維權能力普遍較低，自身力量較弱，村集體和農民的相關權益可能存在被低估的現象，難以得到充分保障。二是資源被破壞風險（集體資源——旅游）。由于經營實體都是以規模化的種養業為主，土地流轉或入股后，合作社或企業為追求最大效益，勢必會充分甚至過度使用生產資源，導致農業生產資源被破壞、土地邊界不清等問題，農民將來即使退股，在恢復農業生產上也存在一定困難。三是自然風險和市場風險。“三變”改革后，村集體、農民的有關資產權利權益入股進入了自負盈虧的農民專業合作社中，農民特別是貧困戶期盼在入股經濟實體中“分紅”的愿望強烈。但農業屬于高風險產業，農業生產受不可抗拒的自然因素和不可預見的市場因素雙重影響，農民合作社經營主體抗風險壓力較大。在如何防范雙重風險、解決合作社持續發展問題、保障農民股東利益問題上，相關支持措施不多。四是自然生態環境破壞風險。皖南山區自然生態資源，從綠水青山的生態價值視角來說，比金山銀山更為重要，因它既滿足人的生存需要，也保障人生存的基礎。因此，在“三變”改革過程中要保障自然生態環境不被破壞的前提下，處理好綠水青山和金山銀山兩者的關系，促成平衡、和諧和統一。

建議與對策

第一，加大農民教育培訓扶持力度，推動“三變”改革進程。“三變”改革能否順利推動，關鍵在人。在改革實踐的過程中，人才缺乏一定程度上阻礙著“三變”改革進程。筆者認為，可以通過加大教育培訓力度、加強新型農民職業培訓和教育來破解以下問題：一是克服“三變”改革的阻力。在“三變”改革政策實施過程中，最難攻克的難關是農民的改革意識、對改革未來前景的認識。因此，應通過教育培育來提高農民的意識。二是培育“三變”改革各平臺的人才。根據路西村實際情況，創新創立適宜村域經濟發展的培育模式，創建各個平臺，創辦各經營主體，并積極培育生產、經營、創業、服務、旅游等人才。三是提升農民整體綜合素質，需要加強政策解讀、法律知識、職業道德等培訓。四是從培育質量上下功夫，根據培育對象的實際需要，以村資源優勢、產業發展為導向，實現精準扶持政策、培訓需求、培育對象、培訓內容、培訓形式和培育模式。第五，加大培育經費投入，解決職業農民的資金困難，著力抓好新型職業農民培育扶持，實現培育長效機制，使其積極投身現代農業發展。因此，加強新型職業農民培育，不僅能有效地破解“三變”改革過程中的難題，也能為路西農民致富、農村發展、精準脫貧和同步小康奠定堅實的人才基礎，助推“三變”改革穩步健康發展。

第二，發揮“關鍵少數”的核心作用，推進“三變”改革。俗話說“火車跑得快，全靠車頭帶”，“關鍵少數”的農村基層黨組織，是真正能帶領農民群眾脫貧致富的主心骨。村黨委主要負責人要把改革放在更加突出的位置來抓，不僅要親自抓、帶著干，還要勇于擔當。農村“三變”改革的“根”是“富民型”農村基層黨組織。以“產業富實、經濟富余、生活富裕、精神富足”為載體，按照“支部是堡壘、黨員是先鋒、產業是支撐、富民是關鍵、小康是目標”的基本思路，創建“富民型”農村基層黨組織，建立健全基層黨組織建設保障機制，以村為單位推進產業發展、脫貧攻堅、同步小康等各項工作，實現村干部吃住在村、工作落實在村、服務群眾在村、化解矛盾在村，全面夯實農村“三變”改革的組織基礎，將“三變”改革的“根”厚植于黨的基層黨組織建設中，推動“三變”改革在實踐中創新，在創新中發展。2014年，路西村黨總支委員蔣克順帶頭建起了路西乃至全縣第一家民宿（怡坦農莊），青年黨員王德喜建起了“徽水人家”民宿，青年黨員陳本燕、陳貴平帶頭做鄉村旅游的餐飲業務。黨員帶頭從中受益，且起到了榜樣作用，帶領群眾共同致富。

第三，以“三變”改革為契機，促進村集體經濟發展。通過“三變”改革，激活、整合資源，結合路西村實際，將村文化、產業與旅游融合，促進村集體經濟發展，打造美麗鄉村。首先，發展鄉村旅游業平臺。路西村具有豐富的旅游資源，將有生態特色優勢的空中花園、千年古梗、濱河公園等創建成景區，發展鄉村旅游，適合于體驗性、度假性、避暑性、養老性的旅游，以旅游業帶動其他服務業發展，如民宿、旅游產品等。其次，打造品牌，提升競爭力。在山地特色農業方面，充分發揮皖南山區的豐富特產資源，選擇最具競爭力的、沒有污染的天然綠色產品，如山地小核桃、竹筍、香菇、茶葉等，必然深受游客的喜愛。將其作為優先發展的特色產業，并按照國際標準打造成特色品牌，成為消費放心產品。再次，打造旅游與文化融合平臺。皖南地區有非常豐富的、獨特的村生態文化、飲食文化、服飾文化、建筑文化、徽商文化、農耕文化等，同皖南豐富的自然旅游資源結合一起，以文化旅游產業發展帶動相關產業發展，將農民的脫貧致富和改善生活質量相融合。按照旅游、文化相融的模式，做好改革和發展的頂層設計，將原有的傳統和自然的旅游景區融合，發展旅游服務業，引導農民致富。

第四，以“三變”改革為主要內容，推進美麗鄉村建設。以“三變”改革為主要內容，優化和完善投入體制、發展和監督體制，讓打工和參股的農民既是參與者又是監督者，并建立督查保障機制，采取既有效又能減壓、接地氣的各種督查方式，以發現問題、解決問題，確保改革健康有序地推進。同時，政府加大投入，著力打造產業發展、產權交易、金融服務、信息服務等“三變”改革需要的平臺，并建立完善資金投入機制、利益聯結機制、收益分配機制、進退機制、風險防控機制等，為“三變”改革提供堅實保障，推進美麗鄉村建設，實現全面小康村。

第五，通過“互聯網+”，促進“三變”改革。通過“互聯網+”來推廣應用，把大數據應用到第三產業的生產性服務和生活性服務中，包括遠程教育、遠程醫療、網上旅游服務，尤其要大力推動和應用農村電子商務，通過電子商務把外面的東西買進千家萬戶，同時把村優勢產品、旅游產品、農副產品，特別是特色的農副產品推銷出去。

（作者單位：安徽財經大學。本文為2017年度安徽財經大學合作經濟中心項目《安徽農村“三變”改革的實踐探索研究》的階段性成果之一，批準號ACHZ1701）