沿邊地區經濟發展中出入境管理政策定位和服務效能問題分析

張楠

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊 065000）

沿邊地區經濟發展中出入境管理政策定位和服務效能問題分析

張楠

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊 065000）

沿邊地區開發開放政策實施以來，其經濟實現了快速增長，但經濟發展水平依然遠遠落后于其他地區，甚至內部差距也在逐漸擴大。這必然會對我國分配格局、資源配置、經濟效率等造成影響，阻礙中國經濟進一步發展。因此，新形勢下,國家政策鼓勵支持沿邊發展，我國出入境管理服務經濟建設服務的任務隨之變得愈加繁重，出入境管理政策定位成了沿邊地區經濟發展成效的關鍵性因素之一，出入境管理服務效能能亟待進一步提高。

沿邊地區；出入境管理；政策定位；服務效能

一、新中國成立后出入境政策及特點

新中國成立后，中國的民主和法治建設不斷推進，依法管理、依法行政的理念逐步得到確立。在此種時代背景下，為了使得中國特色社會主義法律體系日趨完善，我國的出入境管理部門也制定出臺了一系列政策法規（見表1）。縱觀這些出入境政策，我們可以發現，在改革開放前后階段我國的出入境管理政策存在著明顯的區別：國家成立初期我國與周邊國家外交關系緊張、經濟發展相對滯后，出入境政策以嚴格控制人員出入境為主，曾經在很長一段時間內處于停滯不前的狀態；直到“改革開放”，國家對外交往常態化，我國政治經濟發展迅速，出入境政策的頒布和制定上也呈現出逐步放寬的態勢，出入境領域實現依法管理。可見，我國的出入境政策與政治經濟形勢的發展是密不可分的。

沿邊地區作為我國實施“一帶一路”戰略的先手棋和排頭兵，不僅是深化我國與周邊國家和地區合作的重要平臺，更是保障我國邊境地區和國土安全的天然屏障，在我國改革發展的大局中，發揮著不可忽視的作用。因此，沿邊地區的繼續發展仍然需要我國進一步的政策支持，這種支持也為出入境管理政策的制定提出了新的挑戰。在新的政策形勢下,我國出入境人數勢必會大幅增長；非法出境入境等違法犯罪活動更加活躍；出入境管理工作服務經濟建設服務的任務也會愈加繁重，所以，出入境管理政策很大程度上將直接決定沿邊地區的經濟發展環境。正因為如此，出入境管理政策的定位在沿邊地區的經濟發展中也就顯得尤為重要了。只有正確分析中國沿邊地區的共性和差異，才能找準制定出入境管理政策的方向。

表1 改革開放前后出入境管理政策比較

二、沿邊地區經濟發展現狀及原因

“改革開放”初期，我國實施傾斜于東部沿海地區的不平衡發展戰略，雖然這一戰略極大地促進了其經濟的快速增長，提高了我國的綜合經濟實力，但沿邊地區經濟發展卻停滯不前一度呈現低迷狀態，地區經濟差距迅速拉大。

直到九十年代以后，非均衡發展帶來的區域差異擴大，致使各種社會矛盾和問題日益突出，我國的區域發展政策做出了新的調整，國家各項沿邊開發開放政策的出臺與實施，一定程度上有力地促進了邊疆地區經濟的發展[1]，區域經濟發展差距呈現緩和趨勢，但沿邊地區和全國其他地區之間經濟發展水平差距依然明顯，與此同時中國沿邊地區的內部差距也呈現出逐年擴大的趨勢（見表2）。

我國沿邊地區涉及九個省（區），大都地處偏遠地區，地理自然環境較差，經濟長期處于封閉狀態，考慮到我國與相鄰國家的經濟發展水平和規模的差異，沿邊地區可以大體分為南北兩個部分，北部邊境區包括內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、甘肅以及北疆（新疆天山以北地區），自然條件、經濟發展基礎以及相鄰國家的經濟發展水平相對較好；南部邊境區，特指西藏、云南、廣西和南疆（新疆天山以南地區），自然地理條件和經濟發展基礎都相對更加惡劣[2]。（見表3）正是這樣的經濟發展條件拉大了沿邊地區經濟社會發展的內部差距。

表2 2013-2015各省份GDP總量增速排

三、沿邊地區經濟發展中出入境政策定位分析

出入境政策定位就是制定出入境政策的立足點和根本考量。在這里，出入境政策是一種廣義的設定，并非特指某一個特定法規。沿邊地區經濟發展中的出入境政策定位應當從以下三個方面進行考慮：一是“沿邊地區經濟發展”這個前提，即是在當前國家總體政策傾向于沿邊地區經濟發展，有別于其他地區經濟發展的大環境之下；二是“出入境政策”，即必須是出入境管理政策而不是其他相關政策；三是“我國的出入境管理政策”即這種政策必須關注和考慮我國的具體實際。所以，出入境管理政策制定時，應當綜合考慮這三方面的因素，理不清這三者的關系就很難對沿邊地區經濟發展中出入境政策定位做出明智而準確的判斷。

表3 南北沿邊地區經濟發展條件對比

（一）以維護國家利益、促進友好往來，保障邊境安全為基礎構建出入境管理政策

沿邊九省（區）多與周邊國家接壤，是我國貫徹“和諧世界”理念方針的重點地區，對我國經濟總體發展和對外友好往來具有十分重要的功能與效用。在出入境管理領域，維護國家利益包括防止利益被破壞和努力爭取利益兩個方面，二者皆不應偏廢。因此，構建出入境管理政策，要加強與海關、檢驗檢疫等其他執法部門的合作，共同打擊走私和各種違法犯罪活動，保障沿邊地區安全，營造良好的經濟發展環境。

（二）以均衡管控與服務為目標促進沿邊地區經濟發展

沿邊地區經濟發展直接決定了經濟全球化背景下我國的總體經濟發展潛力，事關綜合國力的進一步提升，出入境管理政策的制定勢必要以保障出入境權為前提，均衡“服務”與“管控”的關系，以“服務”為主要切入點，維護國家主權、政治穩定和社會安定團結，為改革開放和經濟建設服務，為中外籍人員出境入境服務。

（三）以口岸合作為依托追求經濟效益和非經濟收益并舉

依托邊境口岸帶動沿邊地區的經貿往來，日益在中國沿邊地區及城市中發揮著巨大作用，因此，出入境政策的制定必須關注和考慮口岸實際，便民、高效同時保障安全，應當注意三個問題：第一要適應資源分配方式的轉變；第二要適應好角色的轉變；第三要適應好調控模式的轉變。

四、沿邊地區經濟發展中我國出入境管理服務效能分析

（一）我國出入境管理的職能界定

1.安全保障職能。目前世界各國都把安全保障職能作為出入境管理的最基本的職能之一，美國更是在“911”事件后將出入境管理部門納入國土安全部以加強其安全保障職能[3]。在我國，出入境管理活動是對所有出、入、過境我國（邊）境的人員進行管理的活動，自然承擔了相應的審查、管理涉及危害我國國家安全之人員出境入境行為的主要職責。出入境管理的安全保障職能是能從根本上保證國家長治久安的最有效的方法之一。

2.社會管理職能。行政執法的最終目標就是創造一個良好的法律秩序，而出入境管理職能本身的設立（以寬泛角度來說），就是作為行政職能的一部分來實現的，用以推動政治、經濟、文化的全面協調發展。同樣，出入境管理也會對出入境相關活動產生影響，主要包括對于外國公民的正常入出我國（邊）境的管理，對于中國公民正常出入我國（邊）境的管理，對于出國中介機構的管理，對于中外公民非法出入我國（邊）境活動的管理，對于外國公民在我國停留、居留活動的管理等。

3.服務經濟職能。事實上，隨著我國改革開放大環境的發展，我國出入境管理的社會職能也從側重于管理向“管理與服務并重”發生轉變，因而，在沿邊地區經濟發展中起到了關鍵性的作用。出入境管理服務經濟的職能主要包括加快口岸查驗放行速度，減輕對外貿易企業的負擔；創新科學機制合理優化進出口結構，幫助出口企業打破國外技術壁壘。

五、沿邊地區出入境管理服務效能存在的問題

（一）自身建設欠缺

隨著國家西部大開發、振興東北老工業區，“一帶一路”和“走出去”等戰略的實施，沿邊開放口岸對出入境人員、過境貨物、旅客攜帶物和交通工具等執法查驗的任務也逐漸增加，但現階段，部分出入境管理人員依然存在特權思想嚴重，主動服務意識不強，專業知識和能力水平有限等問題，這與沿邊經濟發展中日益繁重復雜的工作任務不相適應。

（二）缺乏系統指導

目前，由于出入境管理工作缺乏系統的指導，沿邊地區的出入境管理工作規劃，業務軟件的開發，數據資源的共享都存在著一定的困難。如信息建設中，治安戶政部門的常住人口信息、刑偵部門的CCIC信息、國保部門的有關信息等信息資源等，資源因為信息格式和接口問題無法共享，出入境管理部門在查驗時不能進行有效比對，嚴重影響通關速度。此外，由于缺乏系統而有效的指導，出入境管理部門在執行政策時不能針對沿邊地區的具體問題進行修改和調整，無法很好地適應沿邊地區的經濟社會發展情況，導致在執行政策的過程造成時間、人力、物力的浪費。

（三）職能交叉嚴重

從整個沿邊地區的口岸管理情況看，邊檢、海關、檢驗檢疫與口岸辦公室等單位存在一定職能交叉卻又隸屬不同部門管轄，會因為利益的不同追求和溝通協作的缺乏等原因，不能從根本上實現聯檢聯勤進而有效整合資源，遇到問題時，存在各部門之間相互推諉、逃避責任的現象，影響了沿邊地區的口岸通關環境，不利于沿邊地區的發展。

(四)服務與管控失衡

新中國成立之初到改革開放前，我國與周邊國家的政治經濟形勢緊張，出入境管理重“管控”輕“服務”的執法模式曾一度影響了我國沿邊地區的對外交往，使其經濟發展緩慢，甚至停滯不前；改革開放后，國家大力發展經濟，各政府部門、執法機關皆將“服務”經濟放在首位，出入境管理部門也不例外，但有些地區一味強調“服務”而放松了“管控”，不能正確掌握“服務”與“管控”的平衡，使我國沿邊地區的安全出現弊端。

六、提高沿邊地區出入境管理服務效能的對策建議

（一）強化能力，提升業務素質

由于出入境事務比較流程化，技術性不是很復雜，容易專業化[3]。所以，沿邊地區亟待進一步發展的現階段，專業化的出入境管理職能必然要求具有熟知國際政治、經濟、法律、外貿和國際慣例等專業化知識的高水平執法隊伍。沿邊地區出入境管理工作專業性強，涉及知識面廣，對道德修養、專業知識、服務禮儀、綜合素質的要求較高，建議通過相關法律法規對出入境管理職能進行進一步界定，明確職責范圍，不斷加強執法人員專業能力；通過結合沿邊地區經濟發展的實際，開展交流心得體會、座談討論方法、競技業務技能等，進一步提升人員執勤執法等方面的專業素質。

（二）有效整合，促進通關便利

在國家大政方針的統一指導下，出入境管理部門要有效整合現有資源，暢通合作渠道，最大限度的發揮出入境管理職能，實現“大通關”建設。通過國家系統指導，在沿邊地區口岸各部門開展技術、資源和信息的共享與合作開發，實現數據信息共享、互通有無、溝通立場、增加理解，提高出入境管理部門和政府其他機構之間的合作交流的同時進一步改進、簡化繁雜手續，促進人員、貿易通關便利化：活用國家有關居留、定居、入籍等方面的出入境優惠政策，從出入境政策上簡化程序、優化流程，鼓勵和支持有條件的企業，增強沿邊地區在國際上的競爭力。[4]

（三）解釋執行，確保各項政策的有效實施

鑒于對沿邊地區特殊地位的考慮，我國近年來相繼出臺了多項優惠政策及措施支持沿邊經濟發展，內容包括服務貿易以及環境標準、投資、農業、競爭政策、人員流動等敏感領域的內容。依據當前國家對外經濟的發展和嚴格履職的需要，出入境管理部門需要解釋和準確執行有關規則，細化服務經濟的各項措施，并將其納入到會談會晤機制當中，把單純會談會晤功能延伸到貿易接洽、商貿銜接、業務交流等領域，使貨物、人員和服務的流通更加便利。

（四）因地施策，促進特色產業發展

出入境管理工作應當根據南北不同沿邊地區的經濟發展條件、規模等不同特點制定相應的政策措施，有針對性的為沿邊地區的特色產業服務，促進對外貿易便利化。如針對廣西陸地口岸載運水果、蔬菜等鮮活產品的貿易比重大的情況，對出入境車輛實施鮮活產品優先驗放機制；建立云南地區毗鄰國家輸華農產品對外貿易出入境車輛、人員的風險估體系等等。

（五）風險管理，保障邊境安全

國家沿邊地區是恐怖主義分子等諸多不安全因素多發之地，近年來，出入境領域違法犯罪活動日趨嚴重，恐怖主義和有組織犯罪形勢異常嚴峻，這種情況下，出入境管理工作稍有不慎就有可能動搖國之根本。因此，絕不能只顧“服務”而放松“管理”，這只能是本末倒置。“管理”其實是深層次“服務”，出入境管理部門應加強相關執法，提高風險分析的能力，積極運用出入境管理職能，為促進經濟社會發展及社會和諧而服務。隨著沿邊地區的進一步發展，其國際間的人員、貨物和服務的貿易流動量將無限提高，而出入境管理的資源卻是有限的。因此，出入境管理部門可以推行風險管理，通過規范工作程序等現代管理手段，建立區域性的風險分析和預警，提高管控能力，使出入境管理行政執法、內部管理和服務經濟等方面工作更加科學、系統、規范、有效。

[1]陳家勒，等.我國外貿對經濟增長的貢獻與外貿扶持政策調整的基本取向[J]，財貿經濟，1999，（6）.

[2]喆儒.我國沿邊經濟發展條件研究[J]，商業時代，2014（21）.

[3]陸才純.我國出入境管理體制改革研究[D].北京：中國政法大學，2011.

[4]胡祈成.新形勢下公安出入境管理如何更好地為經濟發展服務[J].公安研究，2003，（3）.

The Analysis of Immigration Management Policy Orientation and Service Efficiency in the Regional Economic Development

ZHANGNan
(Chinese People’s Armed Police Forces Academy,Langfang,Hebei,065000)

Since the development and opening of the border area,it has achieved rapid economic growth, but the level of economic development is still far behind other regions,and even within the gap is gradually expanding.This will inevitably affect China’s distribution pattern,allocation of resources,economic efficiency, and hinder the further development of China’s economy.This paper analysized the position of immigration policy and service efficiency problems,which has certain theoretical and practical significance.

border area;immigration management;policy orientation;service efficiency

D631.4

A

2095-1140（2017）02-0033-05

（責任編輯：天下溪）

2017-01-11

張楠（1986-），女，河北廊坊人，中國人民武裝警察部隊學院研究生部2015級邊防管理學專業碩士研究生，主要從事邊防管理學研究。