加強農業立法 推進依法行政

潘長勝 趙星宇／江蘇省農業委員會

加強農業立法 推進依法行政

潘長勝 趙星宇／江蘇省農業委員會

法律是治國之重器,良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會決定提出:“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”長期以來，江蘇省高度重視農業立法工作，目前全省現行有效的涉農地方性法規共34件、涉農規章共12件，其中省級法規16件、規章6件，初步形成了以國家涉農大法為主體、以地方性涉農法規為骨干、以政府性涉農規章為補充、以相關規范性文件為輔助的全方位、多層次的農業法律規范體系。

一、農業立法工作的主要經驗

多年來，江蘇省堅持以改革為引領、以發展為主題、以創新為動力，注重農業立法的科學性、前瞻性、針對性和可操作性。總結江蘇農業立法的主要經驗，大體可以歸納為“四個堅持、四個重視”：

（一）堅持問題導向，重視調查研究。多年來，江蘇始終以解決問題為導向，堅持“不調研、莫立法”，高度重視調查研究在立法工作中的基礎性作用。省人大和省政府及其相關部門的領導每年都會安排專門時間就農業立法工作深入基層調查研究。近年來，就《江蘇省農村集體資產管理條例》 《江蘇省濕地保護條例》以及《江蘇省實施〈農業技術推廣法〉辦法》等多部涉農地方性法規赴省內各地乃至兄弟省份開展調研考察，使立法內容最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，讓基層百姓有機會對立法的科學性、合理性、可行性建言獻策、“評頭論足”、發表觀點。

（二）堅持地方特色、重視立法質量。彰顯地方特色是衡量地方立法質量的重要標準之一，江蘇省農業立法工作一直秉持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，從地方實際情況出發，突出地方特色、突出解決問題，在充分了解當地農業、農村實際的基礎上，在不違背國家立法的前提下，進一步細化國家農業立法的原則性規定，使國家立法和地方立法在中國特色社會主義法律體系內實現法律原則、法律精神、法律制度與江蘇省農村社會的無縫對接。比如：蘇州地處江南水網地區，河湖眾多、濕地資源分布廣泛、類型多樣化且有濃厚的區域特色，亟需保護好當地特有的濕地生態環境。《蘇州市濕地保護條例》的頒布實施，逐步實現了自然濕地的搶救性保護，有效遏制了濕地資源的減少和退化，從而使該市自然濕地保護率從2010年的8%提高到了目前的53.8%，位居全省第一。

（三）堅持科學評價，重視立法評估。地方立法后評估制度，是提高立法質量的重要途徑。多年來，除省政府法制辦組織專家每年舉辦數次立法后評估活動外，江蘇省農業系統也結合自身實際，不定期地邀請法學專家適時開展農業地方性法規的后評估，對農業法規的合法性、規范性、可操作性進行分析、點評。目前南京、無錫、徐州等地均已為立法后評估工作建章立制，各地出臺的《立法后評估辦法》系統規定了立法后評估的主體、對象、目的、程序、方法和標準等內容。江蘇省在涉農法規規章頒布實施后，通過立法后評估工作的及時跟進，為現行法規規章的及時修改完善與清理廢止提供了重要參考依據。

（四）堅持民主立法，重視專家意見。長期以來，江蘇省始終將公眾參與和專家論證直接引入地方立法全過程，堅持民主立法、開門立法。堅持聽取主管部門意見與人民群眾意見相結合、聽取基層工作者的意見與專家學者的意見相結合、聽取法律工作者意見與非法律工作者意見相結合，集思廣益、凝聚共識。在立法過程中注重從基層、群眾和管理相對人的意見中發現問題、解決問題，使地方立法決策更加接地氣、增底氣，盡量全面反映不同利益群體的意愿訴求，確保立法工作的公正、公開、公平。例如《鹽城市農作物秸稈綜合利用條例》在起草過程中，主動邀請人大代表、政協委員、農民代表、法律顧問等群體參與討論論證，專家學者以及代表們提出的意見建議基本都被立法機關吸收。實施后的《條例》，使鹽城在全省率先走出了一條卓有成效的農作物秸稈綜合利用之路，成為江蘇省乃至全國農作物秸稈綜合利用立法的重要典范。

二、農業立法面臨的主要困難

盡管江蘇省農業立法取得了明顯成效，積累了一定經驗，但是與建設社會主義法治國家、法治政府、法治社會的戰略目標相比，與適應現階段農業供給側結構性改革的更高要求相比,還存在以下一些矛盾與問題：

一是上位法的空白給地方立法帶來一定難度。農業地方立法不越權、不越位、不與上位法相抵觸，是地方立法的一項重要原則。國家上位法對地方立法具有重要的指引功能，農業地方立法工作應當嚴格做到依法立法，防止出現超越地方立法權限的情況，特別是在涉及有關刑事責任的設定、行政處罰、行政許可、行政強制的設立等方面，必須準確領會國家立法的原意，嚴格遵循相關規定，不可為了地方行政管理工作的實際需要而設定超出法定權限的條款。但目前在糧食法、扶貧法、農業投入法、農村集體資產管理立法等領域，國家立法尚屬空白，在一定程度上造成了地方立法工作的被動和迷茫。

二是農業法律規范的執行力不是太強。法律通常包含法律原則和法律規則，法律原則是法律精神的集中體現；法律規則側重規范和約束，是對具體權利義務及其法律后果的規范，操作性較強。法律原則和法律規則都是法律的重要內容，相輔相成。但由于多種原因，現行的一些農業法律規范中原則性和指導性的規定較多，具體的法律規則偏少，可操作性不強，和刑法、訴訟法等執行力很強的其他部門法相比，農業立法往往成為“豆腐法” “棉花法”，進而加劇了農業部門的弱勢地位和法律執行上的不嚴肅、不到位。

三是一些立法賦予執法機關行政處罰的裁量權過大，不便操作。比如全國人大常委會法制委員會2011年頒布的《立法技術規范（試行）（二）》明確指出：在規定處以一定幅度的數額罰款時,最低數額與最高數額之間一般不超過十倍。而《中華人民共和國種子法》第七十三條第五款規定：縣級以上人民政府農業、林業主管部門處理侵犯植物新品種權案件時，對貨值金額不足五萬元的，有權處一萬元以上二十五萬元以下罰款。此處的罰款最低數額與最高數額之間達到了二十五倍，容易造成行政處罰的畸輕畸重，甚至助長人情執法、徇私枉法等腐敗現象的滋生。

四是農業立法的戰略性基礎地位尚未得到一些地方領導重視。農業領域的立法在國家層面得到了比較好的重視，但到了地方，由于受到短期利益的影響，農業立法一般不是部門中心工作，也不是領導關注的重點，農業立法工作難以列入政府有關部門的重要議事日程。部分地方的農業立法工作缺少必要的立法經費、立法人才、技術裝備等條件，一定程度上也加劇了一些地方領導的立法畏難情緒。

三、強化農業立法的主要思路

重視并加強新形勢下的農業立法工作，應以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神及《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》為指導，以農業關鍵領域的立法工作為重點，在“不抵觸、有特色、可操作”的原則下，切實提高農業立法的創新性和實用性，著力構建并完善系統完備、科學規范、運行有效的農業法律制度體系。

（一）匡正正義、秉持公正。黨的十八屆四中全會決定指出：“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有序防止部門利益和地方保護主義法律化。”農業立法的宗旨在于建設和維護良好的“三農”發展秩序和發展環境，想方設法增加農民福祉，促進農業和農村經濟向好發展，而不是政府部門之間權力和利益的分配與再分配。因此，農業立法不僅要規范行政相對人的權利與義務，更要規范政府農業部門間的職權與責任。通過立法，進一步規范、制約、監督政府農業部門的權力，保證正確行使權力、防止權力濫用。

（二）重視人才、開門立法。立法工作者的個人素質，立法工作隊伍的整體水平，都對立法質量的提高有著非常重要的影響。因此，在農業立法過程中，應盡可能地吸納部門法律顧問、專業律師或其他法律工作者參與立法的調研、起草工作，邀請人大代表、政協委員、院校老師、社會公眾以及法制工作者一道參與立法聽證、風險評估，使頒布實施的農業法律、法規更科學合理、簡便可行。

（三）完善機制、提升質量。法律規范在實施一段時間后，立法機關對其合法性、管用性、可操作性、實施效果等方面進行科學評價，通過檢驗立法質量，使立法工作者明得失、鑒高低，并可以從評估中總結提煉規律性的經驗，用來指導今后的立法工作。要繼續加強和改進農業立法的后評估工作，廣泛吸收人大、政府法制工作者、法律顧問團隊、高等院校法制力量、社會公眾定期參與法律法規規章的后評估工作，形成制度長期堅持。

（四）加強宣傳、正確引導。宣傳法律是法制工作者義不容辭的責任，對新頒布的法律規范及時作出權威解讀，加強輿論引導，使各方面準確理解立法的背景、目的和法律的原則、內容和精神，是提高法律實效的重要途徑。充分利用“國家憲法日(12月4日)”、12月份法治宣傳月、“三農大講堂”、農業法制例行培訓等系列平臺，扎實推進法律進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業，加強法治文化建設。借助報刊、廣播、電視、網絡等媒體力量和優勢，加大農業立法宣傳力度，正確引導輿論、凝聚社會共識，營造全社會關心、支持和參與農業立法的良好氛圍。

四、做好新時期農業立法工作的幾點建議

為科學、民主、規范、有效地做好農業立法工作，使出臺的農業法律規范更具科學性、針對性和可操作性。因此，提出以下幾點建議：

（一）強化農業立法的頂層設計。農業部是全國最高農業行政主管部門，是涉農法律、行政法規起草修訂工作中的重要參與機關，是全國農業部門規章的制定機關，建議農業部適時將全國人大、國務院的涉農立法動態、立法信息及時、準確傳遞到地方，以便于地方政府及其工作部門精準配合國家立法機關做好農業立法工作。

（二）規范行政處罰的自由裁量權。鑒于有的法律條文賦予執法機關行政處罰的自由裁量權過大，容易造成行政處罰的畸輕畸重、隨意任性的情形，建議上級立法機關和農業主管部門在以后的涉農法律、法規起草修訂過程中，建立健全農業行政處罰自由裁量權客觀公正行使的有效制度，防止執法機關及其工作人員濫用行政處罰權。

（三）加快農業關鍵領域的立法進程。黨的十八屆五中全會決定指出：“加快重點領域立法，堅持立改廢釋并舉，深入推進科學立法、民主立法，加快形成完備的法律規范體系。”我國現行的農業法律規范，大多是上世紀90年代和本世紀初制定的，從計劃經濟向市場經濟轉變的過渡色彩較濃，不少法律規范已不適應當前深化農村改革和推進農業供給側結構性改革的現實需要，亟需修改，如土地管理法、農村土地承包法、農民專業合作社法等等。還有一些重要領域的立法尚屬空白，如糧食法、扶貧法、農業投入法、土壤污染防治法等等，農業立法任務相當繁重。因此，重視并加快農業關鍵領域的立法進程顯得尤為重要而迫切。

(四)定期組織立法培訓。全面推進依法治國、依法治省和依法治農，必須堅持立法先行。立法培訓是地方立法工作的重要組成部分，是貫徹落實《立法法》的一項基礎工作，是提高地方立法工作水平的有效途徑。通過組織立法培訓學習、深入研究、互動交流，能夠深化對立法工作重要性的認識、保證立法工作的正確方向，有利于立法工作者準確把握立法重點、提高立法創新能力、不斷提高立法質量、積極審慎推進地方立法。農業行政主管部門應從戰略和全局的高度充分認識做好地方立法培訓的重要意義，把定期組織立法培訓工作做細做實做好。□