提升黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定的能力

黎滿云

（中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

提升黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定的能力

黎滿云

（中共新疆區委黨校 法學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

運用法治思維和法治方式維護社會穩定，是落實“依法治疆、團結穩疆、長期建疆”的必然要求。而新疆社會穩定和長治久安總目標的實現又對黨員干部的法治思維和法治方式提出了新挑戰。黨員干部能否運用法治思維和法治方式解決發展前進中的社會問題，是當前必須要面對和解決好的關鍵問題。

黨員干部 法治思維 法治方式 新疆 社會穩定

一、黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定的重要意義

黨的十八屆四中全會指出，黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者,要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。[1]可以說，提升黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定的能力是新時期對依法治國基本方略全面落實的一項新內容。

一方面，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力，是落實“依法治疆、團結穩疆、長期建疆”治疆方略的必然要求。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念來認識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。[2]法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式。十八大以來我們黨提出“法治是治國理政的基本方式”，“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”[3]明確要以法治思維和法治方式凝聚全社會深化改革的法治共識，以法律手段作為解決社會矛盾和問題的主要手段。當前，隨著法律的日益普及、全社會民主意識和法治意識不斷增強，在貫徹依法治國和依法治疆基本方略中，必然要求黨員干部運用法治思維和法治方式維護社會穩定。

另一方面，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力，是化解矛盾、維護社會穩定的需要。當前，新疆經濟社會發展正處在轉型時期，各種社會問題紛繁復雜。既有因房屋拆遷安置、企業改制、勞資糾紛、信訪問題引發的人民內部矛盾，又有“三股勢力”等尖銳的敵我矛盾。只有充分把握法治的公平性和正義性，運用法治思維正確認識當前社會的主要矛盾，保證人民平等參與、平等發展，才能努力營造公平有序的社會環境。只有運用法治方式化解社會矛盾，才能順應新疆社會治理的需要，不斷突破改革難題，從而為維護新疆社會穩定提供強力保障。

二、當前新疆社會的穩定形勢對黨員干部依法維穩提出的新挑戰和新要求

1.新疆社會穩定和長治久安的總目標對黨員干部的法治思維能力提出新挑戰。當前，新疆社會的穩定發展正處于兩個“三期疊加”的特殊階段：暴力恐怖活動活躍期、反分裂斗爭激烈期、干預治療陣痛期“三期疊加”的態勢沒有根本改變，維護穩定的任務依然艱巨；在經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”階段，脫貧攻堅、全面建成小康社會的任務依然繁重。[4]在“依法治疆、團結穩疆、長期建疆”的治疆方略中，“依法治疆”就是要求我們運用法治預防和嚴厲打擊“三股勢力”的破壞活動，維護社會穩定，這是新疆長治久安的治本之策。習近平總書記指出，“要依法治疆，推進反恐維穩常態化,要高舉法治旗幟，善于用法治思維和法治方式解決問題；可以針對宗教極端等突出問題，搞一些地方性法規和規章，推動反恐維穩工作逐步實現常態化”。[5]然而，從新疆近幾年的維穩工作實踐來看，黨員干部的思維方式不同，采取的維穩措施和結果以及由此體現的維穩能力也有所不同。根據烏魯木齊、喀什及伊寧市三地基礎黨員干部抽樣調查結果顯示（見圖1），仍有部分黨員干部帶著“權力意識”（約占11.3%）、“管控意識”（約占15.2%）從事維穩工作。從數據可以看出有相當一部分黨員干部還不具備法治思維，更談不上在維穩工作中運用法治方式處理問題。因此，對于當前新疆社會的穩定形勢對黨員干部依法維穩提出的新挑戰，作為社會穩定和長治久安的組織者、推動者、實踐者，新疆的黨員干部必須學會運用法治思維和法治方式預防和打擊“三股勢力”的破壞活動，實現反恐維穩工作的常態化。

圖1 以下哪些屬于法治思維？

2.黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定的基本要求。當前，新疆經濟社會發展面臨的形勢依然嚴峻，推動發展的任務非常繁重，這對提高黨員干部的法治素養提出了新的更高要求。

其一，黨員干部要能用法治思維正確認識當前的社會矛盾。近些年，新疆經濟社會快速發展，但在城市建設、征地拆遷、勞動仲裁等問題上，不乏有因群眾利益訴求而引發矛盾沖突時采取的“搞定就是穩定”“擺平就是水平”“沒事就是本事”的工作思路，這種處理問題的思維方式只會掩蓋矛盾、轉嫁矛盾、積累矛盾，與法治倡導的公平正義的原則相違背，最終只會進一步激化矛盾，嚴重影響黨群、干群、警民之間的關系。面對當前多極化、復雜化和民主政治訴求增多的社會矛盾，黨員干部要準確把握社會矛盾的政治定性和法律定性。對影響穩定的問題，要能正確區分社會矛盾的性質，采用不同的方式化解矛盾，既不能以政治性質代替法律性質，也不能以法律性質代替政治性質。

其二，黨員干部要會用法治方式處理社會矛盾。黨員干部不僅要能用法治思維正確認識當前的社會矛盾，還要會用法治方式處理社會矛盾。調研問卷統計結果顯示，在選擇解決利益矛盾沖突的方式時，盡管大多數黨員干部意識到“法治方式”是處理社會矛盾的最好方式。但在實際工作中，法治對黨員干部來說卻是說起來重要，做起來次要，忙起來就不要了。也即黨員干部不愿或不會運用法治方式處理當前的社會矛盾，要么走向暴力壓制的“剛性維穩”，要么偏離法律原則、政策底線而容忍、退讓。然而，當維穩工作偏離法治軌道時，最終將會導致社會醞釀更大的危機。

其三，黨員干部要擅用法治思維突破維穩難題。運用法治思維和法治方式維護穩定，要求黨員干部必須堅持權利與義務相一致的思維，引導當事人在法律框架內主張權利、明確義務，并充分發揮司法在解決糾紛、化解矛盾中的主導作用。因而不僅要引導和支持公眾依法反映自身訴求來解決遇到的問題，而且要引導公眾正確把握訴求合法性與行為違法性的界限，明確不同類型的問題應通過何種途徑和程序來解決，推動全社會“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治環境的形成。

三、黨員干部運用法治思維和法治方式維護新疆社會穩定存在的問題

1.依法維穩觀念淡薄。其一，維穩重任之下，學法意愿不高。實踐中，盡管多數黨員干部能夠認識到法律學習的重要性，但在工作實踐中，愿意主動、認真而系統地學習法律知識的并不多。根據實際的調研資料顯示，基層黨員干部中只有27%的人認為“學習法律是做好工作的必備知識”（見圖2）。因而基層干部的學法積極性和主動性令人堪憂，其原因在于：一是不愿學。34%的基層干部認為“學習法律沒必要，業務工作更重要”，他們主觀上缺乏學習意識和學習動力，認為做好本職工作就是稱職；二是不會學。很多基層干部不知道學什么，什么知識對自己的崗位有幫助，因此有14%的基層干部認為“不一定所有干部都要學”；三是沒時間學。很多基層干部認為，基層維穩工作壓力大，任務重，根本沒有時間和精力學習法律。還有25%基層干部認為“需要的時候再去學法律”。

圖2 對于要求干部學習法律知識，您的態度是什么？

由于學法的積極性、主動性不高，有的黨員干部對法律的精神實質把握不準確，對法律的具體規定不清楚，在決策和執行時往往依靠行政手段和主觀臆斷，最終使具體問題的解決方案和措施嚴重偏離法治軌道，引發群眾的不滿。

其二，剛性維穩之下，遵法觀念不強。面對當前尖銳和復雜的現實矛盾，很多基層黨員干部都感嘆：“合法的手段不管用,管用的手段不合法。”根據實際的調研資料顯示，盡管有44%的黨員干部認為“法治在維穩中有一定作用”，46%的黨員干部認為“法治在維穩中可以發揮重要作用”，但仍有近10%的黨員干部認為，“法治在維穩中的作用不大，維護穩定還得靠老辦法和土辦法”（見圖3）。

圖3 您如何評價目前法治在維穩中的作用？

由于遵法觀念不強，黨員干部學法不用法、用法不信法的現象比較普遍。一些黨員干部在維穩工作中仍然秉承人治思維，在想問題、作決策、辦事情時，習慣于運用行政思維和行政手段。此外，還有個別領導干部基于法的工具主義思想，沒有把法當作國家意志來貫徹，將法律視為實施行政管理的工具，有利即用、不利即棄。

2.維穩工作中有法不依、執法不嚴問題突出。由于部分黨員干部法治觀念淡薄，在維穩工作中偏離法治的軌道，習慣于用行政方式代替司法方式，在實際工作中有法不依、執法不嚴的問題突出。一些領導干部認為紅頭文件比法律重要，甚至放任土政策、潛規則在個別領域中的盛行；部分領導以言代法、以權壓法甚至徇私枉法等現象仍然存在。這些做法不僅嚴重增加了化解矛盾的社會成本，而且混淆了社會的是非觀、正義觀，極大地助長了公眾利益訴求的機會主義心理。當前仍舊存在，在處置矛盾比較集中的城市拆遷、國企改制、職工下崗、農村征地等重大問題時，一些基層的黨員干部明確排斥司法的介入，力求“法外解決”。調研發現，實踐中很多上訪案件，因屬無理訴求，上級領導卻為息事寧人而批示基層予以辦理。上訪人員拿著上級領導的批示好似尚方寶劍，理直氣壯的要求解決，否則就接著上訪，使得基層工作極其被動。實踐證明，維穩一旦偏離法治軌道，最終將導致越維越不穩的局面。

3.維穩責任落實不嚴導致違法不究依然存在。

“村看村、戶看戶，群眾看干部。”黨員干部在人民群眾中是一面旗幟、一個標桿，理應在遵守黨紀國法上始終當表率、作榜樣。但現實中發生的很多問題都表明，一些矛盾糾紛很多是由于黨員干部自身不用法、不守法引起的。調研發現，有的執法不公、執法不嚴、違紀違法；有的決策沒有依法、辦事沒有依法；有的一味強調結果，該走的程序沒有走，該履行的職責沒有履行到位，該兌現的事項沒有如期兌現。比如，有的地方搞項目建設，沒有進行充分調研論證和穩定風險評估，直到出現問題才臨時抱佛腳，引起群眾的強烈不滿；有的地方實施拆遷安置，承諾三年后保證群眾回遷，但過了五六年都沒有兌現，雖然一時完成了拆遷任務，但卻留下無窮后患，導致群眾接二連三地上訪。因而違法不究現象的長期存在，致使一些群眾不信司法機關、不信法治，使法律權威受到極大損害。

此外，一些地方的黨員干部明知違法，卻為了私利而置法律于不顧，自作主張，對影響社會穩定的違法行為“不敢管、不愿管、不會管”現象突出。據調研，在新疆南疆少數民族地區，部分信教群眾依然存在著信教不信法的現象，一些群眾受不良社會風氣、婚姻陋習和宗教極端思想的影響，以致發生以宗教儀式代替婚姻登記，利用宗教干涉合法婚姻、法定監護人拒絕送適齡兒童接受義務教育等明顯違法的行為。長期以來，基層黨員干部對類似違法行為甚至犯罪的行為不敢管，不愿管也不會管，在一定程度上助長了極端宗教思想的蔓延，嚴重影響了新疆社會的和諧穩定。

4.新形勢下運用法治方式解決社會矛盾的能力不足。實踐中，有的黨員干部不能靈活運用法律條文，一味地機械照搬法律條文，導致決策與法律的基本精神相違背。近年來，在內地發生的多起涉及新疆籍少數民族的案件，如岳陽的“切糕事件”，暴露出內地警方和地方政府由于對國家法律和民族政策缺乏足夠了解以及在工作中缺乏處理涉及與少數民族有關事務的經驗，擔心引發“民族問題”，而采取一些棄法治思維和法治方式于不顧的做法來息事寧人，從而引發廣泛的社會爭議。未來隨著少數民族群眾的“進城”，涉及民族因素的矛盾糾紛會越來越多，將成為內地執法部門面臨的新常態。如何運用法治思維和法治方式處理內地與新疆籍少數民族群眾之間的普通民事糾紛，“不把與少數民族有關的事都作為民族問題”定勢處理，正考驗著地方政府部門的執政能力和干警的執法水平。

四、提升黨員干部運用法治思維和法治方式維護社會穩定能力的幾點建議

1.健全黨員干部在維穩工作中學法遵法用法的教育引導機制。其一，強化依法維穩的理念教育。在法治宣傳方面，不僅要加大新聞媒體法律宣傳教育，還要充分利用黨校、行政學院、干部學院等教育資源，定期舉辦法治講座，形成制度常抓不懈。為了增強法治教育的實效，可以積極探索導向型的法治教育模式和參與型的法治教育模式。前者注重法治輿論的引導和培育，通過樹立各級行政機關、司法機關文明執法、公正司法的正面典型，特別是學習踐行法治的優秀人物和典型事跡,提升黨員干部對法治價值的認同感；后者則針對領導干部的學習特點，堅持以問題為導向，靈活運用研討式、現場式、案例式等多種教學方式，通過組織黨員干部觀摩行政復議、旁聽行政訴訟等實踐教學，切實提高法治教育內容的思辨性和過程的互動性。

其二，遵循法治培訓規律。針對基層黨員干部法治意識淡薄，學法用法積極性不高的現狀，通過強化學習培訓、突出重點指導和注重學用結合等方式，不斷提升基層黨員干部的法治意識。一是注重法治教育內容的新穎性。在強化黨員干部憲法意識的基礎上，要及時聚焦法學前沿的熱點問題和現實需求，在思辨中啟迪黨員干部的法治思維，激發黨員干部對學法、用法的興趣。同時，還應圍繞征地拆遷、群眾工作、農村經濟發展等熱點問題結合各地工作實際，分批分期對干部進行專項培訓，進一步提升基層干部法律意識和法治能力；二是拓寬法治培訓領域。在法治教育的對象上，針對不同層級的領導干部開展法治培訓，培訓對象的重點應向基層一線的黨員干部傾斜。各鄉鎮（街道）可以將群體性普及、點單式培訓有機結合，通過邀請上級部門、法律顧問等權威專家學者、法律工作者，開設黨員干部培訓專題班，實現領導干部法治教育工作的全員化；要加強對少數民族干部的法治培訓，可以采取分地域和單位學習培訓的方式，自主進行組織，以提高干部法治培訓的針對性。

其三，重視法治實踐效果。黨員干部學習法律知識的目的在于運用法律處理各種經濟社會問題，解決各種社會矛盾糾紛。因此，廣泛參與法治實踐活動是提升黨員干部運用法治思維的重要途徑。通過親身參與和體驗，錘煉依法行政的意識和能力。調研發現，部分地區在村級事務管理中，規范性地采用“七步議事法”，吸納更多的黨員和群眾參與重大決策，有效避免了不必要的上訪和矛盾，且決策執行的效率明顯提高。還有行政首長出庭應訴制度的推行是重要抓手之一，在有效化解官民矛盾中發揮了積極的作用。可以預見的是，不斷創新參與法治實踐活動的方式將是今后一段時期提升領導干部法治思維能力的重要途徑。

2.建立黨員干部法治思維能力的評價機制。十八屆四中全會指出“要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容”。[1]根據實際的調研資料顯示，26%的黨員干部認為“提高領導干部法治思維能力的重點”是“把依法辦事能力納入干部政績考核指標和選拔條件”。因此，要以完善法治建設成效考核內容、健全法治維穩能力評價機制、創新法治維穩方式為重點，改革干部政績考核機制，增強黨員干部運用法治思維和法治方式維護社會穩定的主動性與自覺性。

圖4 您認為提高領導干部法治思維能力的重點是：

其一，要優化黨員干部依法維穩的績效考核內容。十八屆四中全會提出“在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部”。[1]“對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。”[1]因而要把以依法行政能力和法律意識水平納入政績考核指標體系，逐步建立起以“德、能、勤、績、廉、法”等具體考核指標為內容的考核評價機制，在黨員干部的選拔、任用、交流、提職等各環節作為干部考核的重要依據。通過強化黨員領導干部法治考核評價機制，促進黨員干部法治思維的養成。

其二，要推廣運用法治思維創新維穩方式的典型。實踐中，部分地區運用法治思維積極創新維穩的工作方式，取得了良好的社會效果。比如，律師信訪代理工作機制①律師信訪代理工作機制通過政府購買法律服務的形式，安排在冊律師和法律工作者聯系當地社會矛盾糾紛重點村，負責包案化解重大矛盾糾紛和重點信訪案件。在有效化解信訪疑難案件，促進社會和諧穩定中發揮了積極的作用。有的鄉鎮結合各村管理的實際情況制定鄉規民約，實現了村一級的規范化管理，其作為群眾自發形成的、具有約束力的行為規范，在加強民族團結、弘揚社會道德、促進社會和諧穩定方面，起到了無可比擬的推動作用。部分地區通過充分去行政化，發動居民參與流動人口的管理，具體采用合同式管理，縣、鄉、村各級治安員層層簽治安合同，明確居民的維穩責任、報告義務以及獎勵制度，做到對轄區內的穩定情況底數清、情況明，取得了良好的社會效果。

3.完善黨員干部運用法治思維和法治方式維護穩定的監督制約機制。強化對黨員干部的問責機制是促進黨員干部自覺學法用法并養成法治思維的重要手段。調研數據表明，監督制約不到位是制約領導干部運用法治思維、法治方式最大的障礙（見圖4）。因而在實際工作中，法治思維的養成、法治方式的運用僅靠黨員領導干部的自覺自愿是遠遠不夠的，還必須建立有效的監督制約機制。要按照十八屆四中全會的“誰決策誰負責”“重大決策終身負責制”的要求建立健全決策責任追究、責任倒查以及糾錯機制。

總之，在新疆穩定發展面臨的兩個“三期疊加”的特殊時期，如何有效防范和化解不同性質的社會矛盾、切實維護新疆社會穩定，正嚴峻地考驗著各級黨員干部的執政能力和執政水平。新疆各級黨員干部只有不斷提高自身運用法治思維和法治方式維護社會穩定的能力，才能更好地凝心聚力推進新疆經濟社會健康有序發展，助力實現社會穩定與長治久安的總目標。

[1]十八屆四中全會公報[EB/OL].http://www.js.xinhuanet. com/2014-10/24/c_1112969836_3，2014-10-24.

[2]讓法治思維滲入每個角落[EB/OL].http://news.xinhuanet. com/legal/2016-04/27/c_128934013，2016-04-27.

[3]胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_ 113711665，2012-11-17.

[4]陳全國在中國共產黨新疆維吾爾自治區第九次代表大會上的報告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2016/1110/ c117005-28851317，2016-10-29.

[5]習近平在第二次中央新疆工作座談會上發表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/video/2014-05/29/c_ 126564651，2014-05-29.

編輯：李洪濤

D920.0

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.02.20