基于糧食安全視角的海外農業投資關注與政策啟示*

趙立軍，陳秧分，李先德

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100101)

·糧食安全·

基于糧食安全視角的海外農業投資關注與政策啟示*

趙立軍，陳秧分※，李先德

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100101)

國際社會關切是中國優化農業“走出去”戰略，提升全球農業領域話語權和影響力的重要依據。該研究應用文獻評述方法，發現全球以土地權屬轉移為主要方式的海外農業投資規?？焖僭鲩L,及其給全球糧食安全和營養等方面帶來的復雜影響受到國際社會的廣泛關注。盡管海外農業投資影響尚未形成共識，中國海外農業投資已經受到了國際社會的更多關注甚至是歪曲報道。中國農業"走出去"戰略需要引導而非簡單回應國際社會關切，并從盡快制定《農業對外合作規劃》及提高農業對外合作的主動性和主導性等方面提出了政策建議。

海外農業投資 “走出去”戰略 政策 糧食安全

0 引言

作為農產品生產與消費大國，中國近年來糧食供求處于緊平衡狀態。加之“天花板”和“地板”雙重擠壓，“紅燈”和“黃線”雙重約束，中國迫切需要將農業“走出去”戰略作為促進國家和全球糧食安全，提高國內農業競爭力的必要手段。中國加快推進農業“走出去”戰略步伐，但受國際環境與管理經驗等因素制約，中國在全球農業領域的話語權和影響力仍顯薄弱，中國海外農業投資甚至被貼以“雙刃劍”、“新殖民主義”等標簽。2016年中央“一號文件”明確指出，如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權，是必須應對的重大挑戰。已有研究基于中方企業調研或國際國內形勢研判，在農業“走出去”現狀、模式、問題、建議等方面取得了豐富成果[1-3]，但鮮有研究從國際關切視角加以切入。農業“走出去”是一種全球范圍內的農業資源配置行為，鑒于國際社會廣泛關注海外農業投資快速增長及其給糧食安全等方面帶來的復雜影響，預計中國農業“走出去”戰略將面臨愈加復雜的海外農業投資環境[4]。中國需要主動適應和引導國際社會關切，以推動農業更順利“走出去”。該研究擬基于糧食安全視角，揭示國際社會對海外農業投資的主要關切，進而為中國農業“走出去”戰略提供參考建議。

1 全球海外農業投資特征

海外農業投資由來已久，早在殖民地時期英、美、日等國即為了食物與工業原料而涉足海外農業。近年來，隨著國際糧價持續上漲與波動，一方面，部分糧食自給率偏低或糧食安全前景不明的國家開始投資海外農地來生產本國所需的農產品。另一方面，很多企業為了獲取農業利潤或投機收益在國外紛紛租賃或購買農地[5]。加之歐盟海外生物質能源種植需求大幅增加，部分發展中國家為促進當地農業發展大力吸引外資，導致全球海外農業投資規模快速增長[6]。主要特征如下： ①投資規模巨大，世界銀行、世界糧食安全委員會、土地矩陣網絡等組織對海外農業投資規模進行了估算，預估規模分別為超過4 500萬hm2(2008年10月至2009年8月)[5]、5 000～8 000萬hm2(近年)[7]、4 230萬hm2(2000～2013年)。②增長趨勢明顯，如據土地矩陣網絡， 2007年之前交易的土地規模相對較小，之后明顯增加， 2007年至2010年分別達372萬hm2、650萬hm2、641萬hm2、647萬hm2， 2011年開始回落。③投資方式以租賃為主且周期較長，由于多數國家不允許外國人擁有土地，租賃成為海外農業投資的主要方式，土地轉讓周期短的在10年以下，長的高達99年，部分甚至為永久轉讓[7]。④涉及國家眾多，投資目的地主要集中在非洲、東南亞、拉丁美洲等土地資源豐富地區，投資者主要來源于美國、英國等傳統投資國以及中國、阿聯酋、印度、沙特、韓國等新興投資國或海灣石油輸出國[7-8]。

2 全球海外農業投資效果

2.1 海外農業投資的積極效果

海外農業投資改變當地的生產要素市場，由此給東道國帶來了直接或間接的發展效益。主要包括： ①增加就業。海外農業投資通常有吸納或促進本地就業條款，大型種植園及其相關加工廠均能提供就業機會，特別是訂單農業等經營組織方式也有利于穩定就業并讓小農分享收益[9]。②市場進入。不少海外農業投資者采取訂單農業等非股權方式，有利于小農改善生產要素配置，并提高農產品的市場準入能力與市場化程度。③技術進步。外來投資者帶來重要的技能、知識和生產方式，有助于推動東道國農業進步。④基礎設施改善。海外農業投資者通常都承擔基礎設施建設任務，有利于改善當地的社會發展環境[10]。⑤性別平等。更高的農業勞動薪酬可促進婦女就業、增強創收及支配收入能力，進而有助于性別平等[7]。

2.2 海外農業投資的負面評價

海外農業投資同樣也受到了各方質疑： ①減少就業。海外農業投資促進農業現代化，生計農業轉向商業農業，使用外國勞力而非本地勞力，這些均可能減少農業就業機會[10]。例如剛果(金)一個大型玉米種植園預計能提供的工作機會僅為0.01個/hm2[5]。②糧食不安全。一是大型跨國公司的研發和技術創新通常并非針對主糧作物，農民技術接受能力也與現實情況存在一定差距，對糧食單產增加的貢獻有限[10]。二是農業跨國投資者可能主要種植非糧食作物，且大部分以出口為導向[11]。③性別歧視。種植合同往往由男性戶主簽訂，酬金直接支付給男性，婦女因征地而喪失農業勞作機會，且她們再就業能力弱于男性[12]。④環境代價。包括使用更多的農藥與化肥[5]，森林砍伐[13]，作物種植結構單一化[5]等帶來的環境問題，也包括直接的水土資源掠奪性開發等[14]。⑤損害小農利益。很多發展中國家小農的土地產權并不完整，政府為了吸引外資可能會利用征地權剝奪農民的土地權[10]。這一過程通常不透明，缺乏利益共享的機制安排，或含糊不清、不夠公平[15]，分散的小農無法抗衡規模優勢明顯的跨國農業投資者，加劇農戶生計脆弱性。

2.3 海外農業投資的理性評價

針對海外農業投資被視為發展機會與“新殖民主義”的兩極評價，亦有些觀點嘗試更理性看待。①關于海外農業投資規模，實證研究發現，官方記錄的土地交易規模要遠遠少于媒體報道的規模，且外國投資者通常只是土地投資者很小一部分，即海外農業投資受到歪曲報道[7]。②關于海外農業投資必要性，FAO報告顯示，為滿足93個發展中國家在2050年的農產品需求，每年平均需要增加投資2 090億美元。但在這些國家尤其是在農村貧困與饑餓問題最為突出的區域，農業工人的人均資本投入止步不前，僅靠國內資本難以滿足投資需求，海外農業投資顯得尤為必要[16]。③關于海外農業投資影響，根據FAO報告，海外農業投資對東道國而言是一個重大機遇，其實際影響和結果因不同國家和農業生產類別而差異巨大，且受投資者的參與形式、體制環境、東道國發展水平等因素影響[17]。事實上，農業發展除了受國際農業投資影響外，更取決于全球農業政策、氣候變化、基礎設施不足等其他因素制約。這些不是海外農業投資所帶來的，也遠非僅依靠海外農業投資能根本解決的[18]。

盡管海外農業投資影響并未形成國際共識，尚需加強國別與具體作物的實證研究[19]。但國際社會已經形成了一股反投資浪潮，包括樂施會在內的一些非政府組織甚至批評這些交易是一種新殖民主義。在此背景下，各種可能的負面影響特別容易被民間組織和國際社會所關注，并最終影響實際的農業投資行為。2011年以來海外農業投資規?；芈洌澜缂Z食安全委員會牽頭制定農業投資原則，這與全球反投資輿論浪潮不無關系。

3 對中國海外農業投資的關注

3.1 對中國海外農業投資的質疑

中國海外農業投資招致了國際社會有意無意的批評。①關于中國海外農業投資規模，認為中國在全球土地攫取浪潮中擔任了領頭羊角色[5,20,21]，“意圖使整個非洲大陸成為一個新的殖民地”[22]，“參與自19世紀以來未出現過的未受制止的土地攫取行動”[23]。②關于中國海外農業投資目的，認為中國主要投資于土地資源相對豐富、治理相對脆弱的發展中國家，尤其是撒哈拉以南非洲[24]，中國掠奪資源以保障本國糧食安全[23,25]。③關于海外農業投資方式，認為中國通過非透明的、非公平的方式獲取農業資源，指責中國在哈薩克斯坦通過賄賂當地官員的方式攫取該國土地，包括巴西前農業部長德爾芬·內圖在內的多名官員指責中國悄無聲息地獲得巴西土地[26]。④關于海外農業投資結果，認為中國投資給當地發展造成了嚴重的負面影響，導致更加脆弱的制度環境，以及更加緊張的政府與公民關系[27,28]，認為中國企業專注于提高農業生產效率，相對忽略了環境保護以及土地利用和食物生產中的權力和分配問題，后者正是全球糧食安全面臨的最主要挑戰之一[25]。國際社會對中國海外農業投資的不良輿論導致了一些中國投資項目在后期階段被監管機構拒絕，或在執行階段遇到阻力，導致部分或完全終止。例如， 2004年建立的重慶老撾農業園，在當年成功試種優質稻谷后，該農業園項目接近停滯狀態； 2012年，新西蘭高等法院推翻了海外投資辦公室已批準的上海鴉欣集團對新西蘭Crafar16座農場的收購項目[29-30]。

3.2 中國海外農業投資實際情況

中國海外農業投資的實際情況與所受質疑相去甚遠。①關于中國海外農業投資規模，研究發現，無論是海外農業投資項目數量還是項目規模，中國均非全球最為主要的農業投資者[31-33]。表1為2000～2015年全球主要國家的大規模土地投資項目數量，可以進一步證實中國是全球重要的海外農業投資者，但遠非最為主要的投資者。②關于中國海外農業投資目的與效果，中國通過分享其發展經驗，尤其是勞動密集型農耕方式與生產技術，可以提高其他地區的糧食產出水平，改善全球糧食供求形勢，進而有利于中國國內與全球的糧食安全[34]。換句話說，中國利用自身農業技術，采取直接租賃土地、引進種植方案或技術培訓等多種方式，可以最大程度地提高世界糧食及農業生產效率，進而改善全球糧食供求關系，保障國內糧食安全[25,35],這意味著中國并不必在其他國家買地以養活自己。事實上，中國在海外生產的絕大多數大宗糧食均面向當地消費市場，或出口到地區市場。中國谷物進口主要來源于北美洲、歐洲和大洋洲地區，橡膠等其它農作物主要來源于亞洲，非洲并非中國糧食進口的主要來源地區，可進一步印證中國海外農業項目并非以養活自己為目的(圖1)。③關于中國海外農業投資方式，研究表明，中國項目所在國的透明度指數的加權平均值為27.67(因主要投資國老撾、柬埔寨的透明度指數偏低)，全球項目為32.78，不存在透明度指數越低、接受全球或中國項目數量越多的規律[31]。很多研究都證實了媒體報道甚至學術研究均是基于未經證實的二手資料，以訛傳訛、夸大其詞現象較為嚴重，例如，經實地調研，證實有關中國在非洲農村獲取大規模土地、中國政府支持推動土地攫取、中國在非洲投資土地以提供本國糧食、中國農民計劃大規模移居非洲等報道均為謠傳[36]。

表1 2000～2015年全球主要國家的大規模土地投資項目數量

國家全球其中印度英國馬來西亞中國美國巴西新加坡越南南非法國項目數21001531401391311226663615957占比(%)1007.296.676.626.245.813.143.002.902.812.71 注:根據Landmatrix數據整理,數據來源為http://www.landmatrix.org/en/。大規模土地投資項目指涉及土地權屬轉移的單項規模超過200hm2的項目,其中中國數據不包括港澳臺地區。一個項目可能來自多個投資國,同時計為這些國家的項目

圖1 2015年中國谷物進口的主要來源注：根據中國海關數據整理，單位是萬t

4 結論與政策討論

4.1 主要結論

綜上可知，國際社會高度關注海外農業投資規模快速增長及其給糧食安全等方面帶來的復雜影響。盡管有研究認為海外農業投資會增加就業機會、促進市場準入、推動技術進步、改善基礎設施、加強性別平等，進而會提高糧食的可供性、可獲得性、利用率和穩定性，促進全球和區域糧食安全，但也有研究認為，海外農業投資會通過減少就業、側重非糧作物、實施性別歧視、帶來環境損害、損害小農利益等方式而對全球糧食安全形成反向沖擊。盡管海外農業投資的具體影響尚存在爭議，可以確定的是，全球海外農業投資規模及其負面影響被人為夸大，廣大發展中國家仍需要引進大規模的農業外資來提高國家糧食安全水平。中國作為海外農業投資的重要主體，其對全球糧食安全的貢獻同樣存在爭議，并因中國崛起挑戰世界秩序等原因而受到國際社會有意無意甚至別有用心的“特別關照”，有關中國海外農業投資的指責與實際情況相去甚遠。

4.2 政策討論

我國對外農業投資規模已于2013年首次超過農業引進外資規模。隨著“一帶一路”戰略的深入推進，以及雙邊、多邊投資協定的陸續簽訂，預計中國對外農業投資規模將繼續加快增長。“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧”，中國長期以來堅持立足國內實現糧食基本自給，以占世界不到10%的耕地養活了占世界超過20%的人口，為世界糧食安全做出了卓越貢獻。中國的海外農業投資更多是基于比較優勢的一種資源優化配置，通過增加全球糧食產量來鞏固提升全球和國內糧食安全水平，提高中國農業領域的國際話語權與影響力。在中國擁有開展海外農業投資的綜合優勢、發展中國家海外農業投資需求巨大、中國立足國內實現糧食自給的現實背景下，中國海外農業投資受到國際社會誤解，其根源還是國際社會對中國國內糧食安全以及中國崛起所導致的“發展外溢”存在顧慮[31，32]，因此，需要中國切實加強農業投資與糧食安全治理，保障我國農業“走出去”戰略順利實施。著眼當前存在的問題，建議： ①加快構建以《農業對外合作規劃》為核心的農業“走出去”戰略頂層設計。規劃目標與行動計劃應考慮外界對我國海外農業投資的關切，淡化利用國際農產品市場和農業資源，強調互惠共贏。②提高農業對外合作的主動性和主導性。主動參與政府間合作協議與國際投資規則的制定，積極宣傳中國農業“走出去”戰略互惠互利的正面形象，不斷提升中國大國形象及影響力。③宣傳推廣《負責任投資原則》等相關規則。一方面在全球通用語境下開展農業對外合作，可減少阻力。另一方面，相關規則體現了全球農業投資與糧食安全治理的基本方向，政府與涉農企業應深入研究和借鑒參考。④加大中國農業“走出去”戰略的公共服務。在重點國家設立更多農業外交機構，建設為我國農業“走出去”戰略服務的公共智庫和私營咨詢機構，幫助企業應對政策和輿論風險。⑤鼓勵企業主動對接東道國國家戰略。積極推廣合作種植等包容性、共贏式的商業模式，由相對敏感的種植環節向可以減少風險的產業鏈兩端轉移，加強行業合作與自律。

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GLOBAL CONCERN AND POLICY IMPLICATION ON OVERSEAS AGRICULTURAL INVESTMENT BASED ON THE PERSPECTIVE OF FOOD SECURITY*

Zhao Lijun, Chen Yangfen※, Li Xiande

(Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

International concern is an important indicator for China to adjust the agricultural 'going global' strategy and hence enhance the influence in the global agricultural field. Based on literature review, it showed that the rapid increase of foreign agriculture investment, mainly in the form of land tenure transfer, had complicated impacts on food security and nutrition, farmer livelihoods, social development, etc., and hence had

great international concern. Despite there were no consensus on the impacts of overseas agricultural investment, China had been particularly concerned by the international community and even received distorted reports. It was important for China to actively guide, other than just simply reply, to the international concerns. Policy suggestions were proposed at last, including formulating the plan of agricultural going global as soon as possible, improving the initiative and dominance on agricultural foreign cooperation, etc.

overseas agricultural investment; going global; policy implication; food security

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170102

2016-12-26 作者簡介：趙立軍(1980—)，男，安徽淮北人，博士。研究方向：農業政策、國際合作。※通訊作者：陳秧分(1983—)，男，湖南湘潭人，博士、副研究員。研究方向：農戶生計、農業政策與農地管理。Email：chenyangfen@caas.cn *資助項目：中國農業科學院科技創新工程(CAAS-ASTIP-IAED-2017-06)； 中國農業科學院基礎研究引導計劃前沿探索專項

F320; F125.5

A

1005-9121[2017]01007-06