農(nóng)村宅基地使用制度改革研究進(jìn)展及展望*

李 川，李建強(qiáng)，林 楠，楊雨山

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，成都 611130)

·熱點(diǎn)問題·

農(nóng)村宅基地使用制度改革研究進(jìn)展及展望*

李 川，李建強(qiáng)※，林 楠，楊雨山

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，成都 611130)

我國農(nóng)村宅基地使用制度改革政策雖然處于初級(jí)的探索階段，但現(xiàn)有宅基地使用制度改革試點(diǎn)區(qū)政策對(duì)于探索農(nóng)村土地使用制度改革具有重大意義。在查閱大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，文章首先對(duì)國外產(chǎn)權(quán)界定、市場(chǎng)交易、治理結(jié)構(gòu)以及居民點(diǎn)建設(shè)進(jìn)行闡釋，再從我國宅基地使用制度的變遷、制度障礙及改革著力點(diǎn)、宅基地使用制度改革效果3個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)的歸納總結(jié)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用制度改革提升了農(nóng)民生產(chǎn)效率和生活水平，緩解了宅基地閑置、一戶多宅和低效利用等問題，但宅基地使用制度改革仍然以政府主導(dǎo)為主，缺乏考慮農(nóng)民的利益訴求和保障機(jī)制。因此，我國農(nóng)村宅基地使用制度改革政策還應(yīng)該針對(duì)農(nóng)民的實(shí)際訴求，發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，建立完善的農(nóng)民利益保障機(jī)制，謹(jǐn)慎推進(jìn)改革速度。

農(nóng)村宅基地 使用制度改革 政策 研究進(jìn)展

0 引言

隨著城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的大量需求與土地資源保護(hù)的矛盾，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放利用、浪費(fèi)突出與新增用地結(jié)構(gòu)不合理并存的問題迫切需要解決。一方面農(nóng)村“攤煎餅式”地?cái)U(kuò)大，村內(nèi)閑置廢棄的宅基地越來越多，“空心村”現(xiàn)象十分突出，另一方面經(jīng)濟(jì)收入的增加促使部分農(nóng)戶擴(kuò)大或新建住房，宅基地面積超標(biāo)和一戶多宅現(xiàn)象層出不窮，原有宅基地因?yàn)椴荒苷＝灰锥e置，造成土地資源的閑置浪費(fèi)和土地利用率低下，嚴(yán)重制約了新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃和建設(shè)。與此同時(shí)，城市發(fā)展卻因建設(shè)用地指標(biāo)緊缺而受到制約，而現(xiàn)行宅基地管理制度一方面限制了宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員流轉(zhuǎn)，另一方面又缺失宅基地退出機(jī)制，難以適應(yīng)中國當(dāng)前城市化快速推進(jìn)、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移及促進(jìn)土地高效集約利用的新形勢(shì)。隨著農(nóng)民向城市流動(dòng)定居，大量農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)居住，原本按規(guī)定應(yīng)當(dāng)退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實(shí)行福利性分配和無償無限期占用制度安排下，要求村民無償退還宅基地很難做到，造成農(nóng)村“兩套房”現(xiàn)象突出。針對(duì)此類現(xiàn)象，既需要在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，自愿規(guī)范退出農(nóng)村宅基地，又需要保證農(nóng)民能夠安心進(jìn)城安居樂業(yè)，為加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)有力的土地要素保障。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入新的試點(diǎn)階段。各試點(diǎn)城市也開始了不同形式的宅基地使用制度改革的探索，改革試點(diǎn)工作的一大主要任務(wù)就是改革完善農(nóng)村宅基地制度，針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。文章從我國宅基地使用制度的變遷、制度障礙及改革著力點(diǎn)、宅基地使用制度改革效果3個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)的歸納闡述，探究宅基地使用制度中存在的問題、改革政策的主要做法以及實(shí)施效果，為進(jìn)一步改革完善農(nóng)村宅基地制度提供現(xiàn)實(shí)參考和政策借鑒。

1 國外相關(guān)研究進(jìn)展

宅基地是我國農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的一種特定概念，國外土地私有化，土地所有權(quán)與使用權(quán)集于一體，土地所有者可以自由流轉(zhuǎn)、交易土地，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。雖然土地私有制在我國社會(huì)主義特色社會(huì)中并不能立足，但國外產(chǎn)權(quán)界定、市場(chǎng)交易、治理結(jié)構(gòu)、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)等經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國宅基地的確權(quán)頒證、市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、管理體系的構(gòu)建、農(nóng)村宅基地退出新居點(diǎn)選址布局有著重要的借鑒和參考意義。

1.1 產(chǎn)權(quán)界定、市場(chǎng)交易與治理結(jié)構(gòu)

科斯從交易費(fèi)用的角度闡釋了產(chǎn)權(quán)明晰對(duì)于市場(chǎng)交易的重要性，認(rèn)為如果產(chǎn)權(quán)能得到充分界定、清晰并嚴(yán)格執(zhí)行，則當(dāng)事人的自由談判會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)富配置的帕累托最優(yōu)[1]，如果產(chǎn)權(quán)處于不清晰的狀態(tài)，當(dāng)資源的價(jià)值發(fā)生變化時(shí)，利益主體為保障自身的權(quán)益，就會(huì)采取各種行為進(jìn)行“利益博弈”，這種博弈成本會(huì)造成資源的耗散[2]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)及國家等角度來研究土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不是人與物、人與自然的關(guān)系，而是引起的人與人之間相互認(rèn)可的利益分配關(guān)系[3]，每個(gè)社會(huì)都必須借助競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則或社會(huì)規(guī)范來解決人與人之間資源的配置問題[4]。可見，清晰的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，也可以緩解宅基地交易中的人際矛盾，因此推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記刻不容緩。市場(chǎng)是一種在其他約束條件下降低交易成本的制度，它決定了每個(gè)潛在交易者的產(chǎn)權(quán)分配并對(duì)產(chǎn)權(quán)的使用或轉(zhuǎn)讓作出規(guī)定，其目標(biāo)是使絕大多數(shù)潛在交易方有機(jī)會(huì)參與交易并有效組織交易[5]，但競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)難以形成高效的土地利用模式，土地收益分配也難以達(dá)到最優(yōu)，而自由交易市場(chǎng)由于自發(fā)性、滯后性等缺陷，也容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈[6]。國家是制度最主要的提供者，從來就不應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)外生角色[7]，國家既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要條件，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，政府的治理結(jié)構(gòu)確定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制度效率，這就要求政府在資源配置中發(fā)揮更有效的作用[8]。國外學(xué)者基于不同的土地制度和市場(chǎng)發(fā)育程度探討產(chǎn)權(quán)界定、市場(chǎng)交易和治理結(jié)構(gòu)問題，清晰的產(chǎn)權(quán)安排、公平的市場(chǎng)交易以及良好的治理結(jié)構(gòu)對(duì)于我國推進(jìn)我國宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記、促進(jìn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)和構(gòu)建宅基地使用制度管理體系有著重大的啟發(fā)和指導(dǎo)意義。

1.2 農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)與土地整治

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，生活水平的改善和銀行利率的降低是導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)住宅面積增加的根源[9]，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期的國家來講，由于政府對(duì)于土地控制弱化、法律政策制訂權(quán)利下放以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的低下會(huì)造成農(nóng)村居民住宅面積的大幅提升[10]。當(dāng)大城市不能滿足轉(zhuǎn)移人口的住房需求時(shí)，轉(zhuǎn)移人口則會(huì)通過較低的價(jià)格從城市邊緣土地所有者手中獲得土地，并在這些城市邊緣的農(nóng)業(yè)用地上進(jìn)行住宅建設(shè)，導(dǎo)致城市邊緣農(nóng)業(yè)用地逐漸流失[11]，同時(shí)，城市邊緣土地的交易自發(fā)性更強(qiáng)、交易金額低會(huì)導(dǎo)致城市邊緣土地交易活動(dòng)頻繁，但缺乏整體規(guī)劃和土地產(chǎn)權(quán)保障的土地利用會(huì)導(dǎo)致邊緣地區(qū)分區(qū)混亂、交通擁堵和土地權(quán)利糾紛[12]。為了緩解由于住宅用地的大幅增長(zhǎng)所造成的生態(tài)環(huán)境失調(diào)，學(xué)者們開始更加注重農(nóng)村住宅區(qū)景觀、生態(tài)以及耕地之間的協(xié)調(diào)。結(jié)果表明土地整理對(duì)于農(nóng)村面貌、生物多樣性、農(nóng)村發(fā)展、水土保持以及提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率都大有裨益[13]，國家應(yīng)該從宏觀層面和微觀層面實(shí)行有差別的管理措施提升農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)水平[14]，并且將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)民需求和建筑設(shè)計(jì)有機(jī)的結(jié)合[15]。我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)的背景下，農(nóng)村普遍存在宅基地交易“隱形”市場(chǎng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部、場(chǎng)鎮(zhèn)集中區(qū)和較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出，交易主要發(fā)生在異村異社人員、城鎮(zhèn)居民與當(dāng)?shù)卮迕裰g，宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬糾紛。而且當(dāng)前宅基地使用制度改革主要包括宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和有償退出，其中宅基地有償退出是當(dāng)前宅基地改革工作最為普遍的探索，宅基地退出又與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村綜合體建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，國外居民點(diǎn)建設(shè)和土地整治的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國宅基地退出農(nóng)民集中居住、宅基地復(fù)墾、土地整理及流轉(zhuǎn)有著重大的借鑒意義。

2 我國農(nóng)村宅基地使用制度研究進(jìn)展

2.1 宅基地使用制度改革研究

2.1.1 宅基地使用制度的歷史變遷

我國宅基地使用制度的歷史演變可以分為產(chǎn)生、發(fā)展和變革，農(nóng)村宅基地使用制度也相應(yīng)經(jīng)歷了私有化到合作社集體所有再到當(dāng)前的宅基地使用制度變革3個(gè)階段[16]。在私有化階段，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)集于一體，農(nóng)戶以房契作為產(chǎn)權(quán)憑證，可以自由的轉(zhuǎn)讓、買賣以及抵押宅基地； 到了20世紀(jì)50年代末期，宅基地使用制度開始伴隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)歸于集體所有，這也標(biāo)準(zhǔn)著我國幾千年來土地私有制的徹底瓦解，宅基地開始兩權(quán)分離，農(nóng)民可以無償無限期的使用宅基地，但不能擅自轉(zhuǎn)讓、買賣宅基地； 到了改革開放初期，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，宅基地?cái)U(kuò)張、亂建和侵占耕地現(xiàn)象頻發(fā)，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的合理布局和面積控制， 1986年《土地管理法》頒布，對(duì)宅基地使用的面積、申請(qǐng)資格、買賣程序和對(duì)象、回收利用作出了細(xì)致的規(guī)定，將農(nóng)村宅基地的使用拉回到正常軌道。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的時(shí)代變遷，農(nóng)民、政府開始對(duì)宅基地使用提出了更高層次的目標(biāo)和追求，天津、廣州、上海等地開始率先探索宅基地使用制度的變革，到現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了大范圍鋪開，總體來講，當(dāng)前宅基地使用制度變革主要包括使用、流轉(zhuǎn)和有償退出3個(gè)方面。

2.1.2 宅基地使用制度改革的影響機(jī)理

宅基地使用制度改革的機(jī)理可以從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)、外部利潤(rùn)與制度變遷、委托代理理論來進(jìn)行分析。首先，完整的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)和讓渡權(quán)，但我國社會(huì)主義公有制將宅基地所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離，權(quán)能殘缺導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束功能難以發(fā)揮，致使資源浪費(fèi)和利用效率低下[17]。而產(chǎn)權(quán)不完整也導(dǎo)致宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性難以體現(xiàn)，資產(chǎn)功能難以彰顯，通過宅基地使用制度改革，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，清晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬，緩解一戶多宅和亂建超占問題，減少宅基地改革過程中以及宅基地流轉(zhuǎn)、退出過程中的交易成本，防止利潤(rùn)溢出，保障農(nóng)民的權(quán)益。其次，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代變遷對(duì)宅基地使用主體、流轉(zhuǎn)方式、交易程序提出了制度變遷誘因，經(jīng)濟(jì)主體期望以制度創(chuàng)新的形式來獲取目前無法獲得的潛在利潤(rùn)[18]。而制度創(chuàng)新有助于農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村閑置或低效利用的土地資產(chǎn)，緩解農(nóng)村宅基地禁止交易與私下交易、農(nóng)民無地建房與宅基地閑置的矛盾，通過居民集中居住和土地整治提升農(nóng)村土地的規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。最后，農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在著委托代理關(guān)系，但作為利益分配的兩個(gè)主體，他們?cè)诿鎸?duì)利益時(shí)都是追求自身利益最大化的“理性人”[19]。但由于農(nóng)戶處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，使得這種委托代理關(guān)系逐步演化為一種隸屬關(guān)系，集體組織為追求自身利益最大化不惜犧牲農(nóng)戶的利益，使得農(nóng)戶主體地位缺失，并承擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)。通過宅基地使用制度改革，建立完善的市場(chǎng)交易體系，促進(jìn)宅基地的自由流轉(zhuǎn)，以市場(chǎng)的力量提升宅基地交易的公平性、效率性和透明性，彰顯宅基地的資產(chǎn)功能，保障農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)中的主體地位和權(quán)益。

2.2 農(nóng)村宅基地使用的制度障礙及改革的著力點(diǎn)

2.2.1 宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失

從宅基地使用屬性來看，宅基地使用權(quán)具有鮮明的身份化特征，這種身份化特征限定使用主體僅為集體成員，并且擁有無償無限期的使用權(quán)利[20]。同時(shí)，宅基地取得與分配缺乏一致的法律規(guī)定，各省之間、省內(nèi)各市之間分配均未統(tǒng)一，分配行政干預(yù)色彩濃厚，缺乏透明度[21]。而且物權(quán)法中將宅基地使用權(quán)定義為一種用益物權(quán)，現(xiàn)行的使用制度卻將身份化和物權(quán)化“兩化復(fù)合”，這勢(shì)必造成身份化對(duì)物權(quán)法形成一種“綁架”[22]，但是身份化和物權(quán)化分屬兩個(gè)不同的層次，這種綁架使得宅基地用益物權(quán)難以體現(xiàn)，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)也就無法實(shí)現(xiàn)[23]，宅基地制度限制、權(quán)利缺失、流轉(zhuǎn)受限以及價(jià)值難以體現(xiàn)使得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)抵押[24]。而且對(duì)于城市化或準(zhǔn)城市化農(nóng)民宅基地使用權(quán)的歸屬、繼承還缺乏完善的法律制度和農(nóng)戶宅基地權(quán)利保護(hù)機(jī)制[25]。按現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，而符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶可以無償取得宅基地，沒有購買意愿。因此，進(jìn)城農(nóng)民不能通過合法途徑處置閑置宅基地，導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，宅基地閑置和空心村問題嚴(yán)重，也使得宅基地難以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。因此，當(dāng)前宅基地使用制度改革的重點(diǎn)就是突破宅基地權(quán)利桎梏，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

2.2.2 宅基地流轉(zhuǎn)受限

在宅基地流轉(zhuǎn)方面，自宅基地使用權(quán)形成以來，流轉(zhuǎn)行為就一直存在。但現(xiàn)行制度規(guī)定農(nóng)村宅基地禁止向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)、出售，這嚴(yán)重阻礙了宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的建立，也就決定了農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入在宅基地流轉(zhuǎn)中難以實(shí)現(xiàn)以及造成農(nóng)村建設(shè)用地資源的浪費(fèi)[26]，同時(shí)，宅基地難以得到物權(quán)法平等的物權(quán)保護(hù)，宅基地用益物權(quán)虛位，難以實(shí)現(xiàn)宅基地合理流轉(zhuǎn)[27， 28]，宅基地不能自由流轉(zhuǎn)，但宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，這就引發(fā)了隱形交易市場(chǎng)的繁榮，但是流轉(zhuǎn)受到區(qū)域約束較大，一般偏遠(yuǎn)的村落難以實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的區(qū)域一般位于城郊或者是交通、環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施較好的區(qū)域[29]，這種私下交易的方式容易引發(fā)宅基地市場(chǎng)的混亂，而且產(chǎn)權(quán)也難以保障，容易引發(fā)社會(huì)糾紛[30， 31]，隱形市場(chǎng)也難以體現(xiàn)出宅基地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，致使集體和農(nóng)民個(gè)體利益遭到損失[32]，并且宅基地最主要利益主體就是農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織，但是兩種之間卻并不是完全的委托代理關(guān)系，兩者之間的契約并不穩(wěn)定，一旦出現(xiàn)利益誘惑就極容易形成“道德風(fēng)險(xiǎn)”，而且農(nóng)民一般是利益受損的對(duì)象[33]。因市場(chǎng)需求的存在，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、場(chǎng)鎮(zhèn)集中區(qū)普遍存在宅基地交易隱形市場(chǎng)，農(nóng)民通過租賃、買賣方式流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)房給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員，擾亂了土地市場(chǎng)秩序，加劇了土地權(quán)屬糾紛，刺激了小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)蔓延，使得當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置和私下交易問題并存，這無疑不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的構(gòu)建和農(nóng)民土地權(quán)益的保障。

2.2.3 宅基地使用制度改革的著力點(diǎn)

從宅基地制度改革政策的具體做法來講，改革首先應(yīng)該謝絕局部改革，從全局和整體上對(duì)宅基地使用制度進(jìn)行構(gòu)造，注重保障弱勢(shì)群體的利益，避免農(nóng)村居民在宅基地抵押、流轉(zhuǎn)交易過后卻又難以融入城市生活[34， 35]，在宅基地制度改革中要注意防范宅基地自由流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民權(quán)益帶來的風(fēng)險(xiǎn)，需要盡快建立合理的制度保障[36， 37]。其次改革政策要激活宅基地產(chǎn)權(quán)及配套的法律制度，發(fā)揮市場(chǎng)在宅基地交易、定價(jià)、流轉(zhuǎn)中的決定地位，完善監(jiān)督機(jī)制，避免政府在“土地財(cái)政”的誘導(dǎo)下?lián)p害農(nóng)民利益[38]，加大宣傳力度，喚醒農(nóng)民意識(shí)，激發(fā)農(nóng)民宅基地制度改革的熱情[39]，兼顧效率與公平，在保障生存的基礎(chǔ)上，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值的保值與增值，通過市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性[40]。再次，嚴(yán)格宅基地審批制度，減少政府的行政干預(yù)，確保宅基地土地所有權(quán)權(quán)能的完整性，而且還要嚴(yán)格宅基地登記制度，緩解亂占、多占問題[41]，對(duì)于宅基地配置管理制度政策不應(yīng)該一刀切，應(yīng)該以政府主導(dǎo)為核心，根據(jù)區(qū)域的特征，制定有差別的制度機(jī)制[42]，適宜市場(chǎng)配置的具有增值資產(chǎn)功能的宅基地可以自由的交易或流通，不具備資產(chǎn)增值的宅基地還是應(yīng)該采取計(jì)劃配置的方式，并且建議宅基地配置采取指標(biāo)化模式，實(shí)現(xiàn)宅基地使用制度改革能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的目標(biāo)[43]。當(dāng)前制度改革的著力點(diǎn)還是聚焦在宅基地的自由流轉(zhuǎn)、交易方面，以市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制為支撐，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民土地權(quán)利。

2.3 宅基地使用制度改革效果評(píng)價(jià)

2.3.1 宅基地使用制度效果研究的主要方法

由于宅基地使用制度涉及的范圍十分廣闊，研究具有很強(qiáng)復(fù)雜性、區(qū)域差異性和典型性，學(xué)者采用的研究方法也較為豐富。包括運(yùn)用Logistic模型評(píng)價(jià)宅基地置換效果[44]； 運(yùn)用層次分析法評(píng)價(jià)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革績(jī)效[45]、宅基地置換綜合效益[46]、宅基地退出政策的實(shí)施成效[47]； 運(yùn)用模糊綜合評(píng)判法測(cè)算宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地改革的效益[48， 49]； 運(yùn)用基于差分進(jìn)化算法的投影尋聚類評(píng)價(jià)宅基地置換效益[50]； 運(yùn)用Probit模型評(píng)價(jià)宅基地退出政策的實(shí)踐成效； 也有學(xué)者對(duì)宅基地置換、流轉(zhuǎn)以及使用權(quán)抵押貸款的績(jī)效進(jìn)行了理論分析[51-53]。通過對(duì)已有文獻(xiàn)資料進(jìn)行梳理和總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用制度改革效果研究集中在退出、流轉(zhuǎn)、置換、宅基地入市、使用權(quán)抵押貸款等多個(gè)方面，對(duì)于宅基地使用制度的不同方面，采用的方法也有所差別，總體來看，關(guān)于宅基地綜合效益的評(píng)價(jià)仍然以層次分析法和模糊綜合評(píng)判法為主，而針對(duì)宅基地使用制度改革的農(nóng)戶滿意度、抵押貸款等不同視角效益的評(píng)價(jià)，形成了多種模型評(píng)價(jià)體系。

2.3.2 宅基地使用制度改革的區(qū)域差異

廣東省在2005年率先開始流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，針對(duì)宅基地改革路徑率先提出“控制增量，盤活存量”的政策方向，而盤活存量更是為宅基地使用的多樣性提供了無限可能[54]。而重慶的“地票交易”制度在市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)下巧妙地回避了非農(nóng)建設(shè)用地的法律約束，尋求到了一種兼具農(nóng)民和社會(huì)效益的宅基地流轉(zhuǎn)模式，認(rèn)為提升績(jī)效的主要途徑包括增強(qiáng)財(cái)產(chǎn)權(quán)、提升宅基地使用權(quán)的效率和社會(huì)保障力度[55， 56]，這種宅基地產(chǎn)權(quán)交易政策有利于盤活農(nóng)村閑置土地資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)體系的構(gòu)建，并且在極大程度上維護(hù)了農(nóng)民的利益[57， 58]。而天津探索出完善的宅基地?fù)Q房的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，不僅有效地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且將零散的宅基地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)盤活低效用地的目標(biāo)，這種模式也被上海、山東、北京等城市廣泛借鑒[59]。蘇、滬、浙宅基地改革探索出宅基地置換道路，主要包括股份換取、換取異地住房和異地宅基地置換等方式，置換方式選擇的依據(jù)就是地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[60-62]。由此可見，各地之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)差異，宅基地使用制度改革也有所差別。我國宅基地使用制度改革雖然處于探索階段，但很多城市宅基地使用制度改革取得了很好的效果和經(jīng)驗(yàn)，但鑒于我國不同的社會(huì)制度和各地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)條件明顯差異的現(xiàn)實(shí)狀況，宅基地使用制度改革仍需要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況具體研究推進(jìn)路徑和實(shí)施方案。

2.3.3 宅基地使用制度改革效果

從宅基地使用改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上來看，宅基地改革政策的總體效益較好，特別對(duì)于農(nóng)村面貌的改善有很大的提升，但是對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活績(jī)效的增長(zhǎng)卻不明顯，因此宅基地使用制度的改革應(yīng)該以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民生活水平為核心，合理引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和引導(dǎo)城市就業(yè)[49]，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)水平和距城遠(yuǎn)近是影響宅基地退出政策實(shí)施績(jī)效的關(guān)鍵，距離城市越近，經(jīng)濟(jì)水平越高，在收入增長(zhǎng)率、政策指引的有效性以及土地的價(jià)值等方面均能獲得更高的績(jī)效，而且對(duì)于利益協(xié)調(diào)水平，一般近郊區(qū)也會(huì)高于遠(yuǎn)郊區(qū)，因此宅基地退出政策績(jī)效的提高還需要縮短增減掛鉤平臺(tái)的時(shí)間，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分考慮宅基地的供需情況[47]。宅基地流轉(zhuǎn)政策能夠更快的推進(jìn)城市一體化進(jìn)程，提升農(nóng)民生活水平，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益都大有幫助[63,64]，同時(shí)，在國家政策的支持和引導(dǎo)下，宅基地使用權(quán)登記和宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)對(duì)于喚醒宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有很大的裨益，有助于其用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)[65]。通過對(duì)宅基地使用制度改革的效果來看，研究均表明各地的使用制度改革政策對(duì)于改變農(nóng)村面貌、提升農(nóng)民收入和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著積極的促進(jìn)作用，可見宅基地使用制度改革也收獲了一定的成效，但其中也存在著一些問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

2.3.4 宅基地使用制度改革效果的改進(jìn)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)績(jī)效的決定因素是農(nóng)村土地制度的變遷，而且財(cái)產(chǎn)權(quán)越清晰，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也就越高[66]，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地來講，加快土地確權(quán)步伐，培育市場(chǎng)交易主體，才是實(shí)現(xiàn)公平與效率，提升土地制度政策績(jī)效的關(guān)鍵[67]。政府禁止或限制宅基地流轉(zhuǎn)的宅基地使用政策實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，容易造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，也無法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，提升宅基地使用效率[68]，這種政策約束和鎖定也是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率低下的主要原因，減輕制度變遷的壓力是提升土地制度績(jī)效的有效途徑[69]。為了實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，有學(xué)者認(rèn)為推進(jìn)土地私有化政策能夠極大程度地釋放產(chǎn)權(quán)，提升交易價(jià)格和數(shù)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的增長(zhǎng)[70]，針對(duì)這種與宅基地所有權(quán)國有化對(duì)立的觀點(diǎn)來看，在現(xiàn)行的集體所有制下進(jìn)行宅基地制度改革政策的制定，其交易費(fèi)用和交易成本都是最小的，也能獲得更高的制度績(jī)效[71]，但是制度變遷只是影響宅基地制度政策績(jī)效的因素之一，制度政策安排中還帶有明顯的國家意志，與國家的政治目標(biāo)相聯(lián)系，因此我國社會(huì)主義特色的土地制度仍然是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)土地制度變革創(chuàng)新的基礎(chǔ)[72]。針對(duì)這些問題，在宅基地使用制度改革中，還需要進(jìn)一步明晰宅基地權(quán)屬，注重公平與效率的同步提升，并且與國家的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致。

3 宅基地使用制度改革研究展望

通過對(duì)宅基地使用制度改革文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)宅基地使用制度改革的文獻(xiàn)涉及面廣泛，對(duì)我國宅基地使用制度改革有著較大的啟發(fā)和指導(dǎo)意義，針對(duì)當(dāng)前宅基地使用制度改革中的實(shí)際問題，該研究認(rèn)為要更好地推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用制度改革，還需要注重4個(gè)基本問題。

3.1 注重農(nóng)民的實(shí)際訴求的實(shí)現(xiàn)

在當(dāng)前的宅基地使用制度改革政策中，主要還是集中在宅基地有償使用、宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出等方面，政府一般在改革過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，實(shí)行連片整區(qū)域的退出、流轉(zhuǎn)。在這種情況下，很難顧慮到農(nóng)民的實(shí)際訴求，也難以發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，實(shí)行宅基地使用制度改革的公平性和效率性。在以后的研究過程中，還應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際訴求進(jìn)行宅基地使用制度改革，使宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村居民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，緩解宅基地空置和空心村等問題，達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。

3.2 建立農(nóng)民利益保障機(jī)制

宅基地使用制度的目的就是提升農(nóng)村土地利用效率和農(nóng)村居民生活水平，因此宅基地使用制度改革政策創(chuàng)新的方向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的安居樂業(yè)和緩解農(nóng)村宅基地的閑置，在改革的過程中，農(nóng)民利益的保障是整個(gè)改革的核心和重點(diǎn)，在宅基地使用制度改革政策實(shí)施前應(yīng)該先建立完善的農(nóng)民利益保障機(jī)制，防止農(nóng)民在退出或流轉(zhuǎn)宅基地后不能融入城市生活，難以保障最低的生活水平。

3.3 謹(jǐn)慎推進(jìn)宅基地使用制度改革步伐

在宅基地制度改革方面，盲目追求城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)制度創(chuàng)新其實(shí)存在一種邏輯混亂，并沒有區(qū)分所有制與所有權(quán)之間的差別，這種盲目的追求同地同權(quán)只會(huì)拉大城郊與農(nóng)村的差距，而過于強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的速度，忽略地權(quán)實(shí)踐過程中的多樣性和差異性，難以形成合理的宅基地管理秩序。宅基地制度的改革應(yīng)該分階段有序的推進(jìn)，使戶籍管理制度與土地產(chǎn)權(quán)制度的改革兩者步伐一致，以此降低宅基地制度改革創(chuàng)新的運(yùn)行成本，避免盲目追求改革速度而造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

3.4 宅基地使用制度改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌緊密結(jié)合

城市化是推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)的主要誘因，因此宅基地使用制度改革政策應(yīng)該以進(jìn)城人員為重點(diǎn)，推動(dòng)宅基地制度改革與城市化建設(shè)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，聯(lián)立城市住房指標(biāo)與宅基地使用指標(biāo)，以此減輕城市安置的成本，實(shí)現(xiàn)人口城市化。宅基地制度改革政策的制定還要注重宅基地功能的演化，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置有差別的宅基地制度，以此滿足發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊與偏遠(yuǎn)山村等不同層次水平農(nóng)民的需求。同時(shí)，宅基地使用制度改革與戶籍制度改革應(yīng)該聯(lián)動(dòng)，并以還權(quán)賦能和共享收益為核心，讓農(nóng)民成為決策和收益的主體，促進(jìn)農(nóng)村居民城市化進(jìn)程。

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PROGRESS AND PROSPECTS OF THE REFORM OF RURAL HOMESTEAD USE SYSTEM POLICY*

Li Chuan，Li Jianqiang※，Lin Nan，Yang Yushan

(College of Management，Sichuan Agricultural University，Chendu 611130, China)

Although China′s rural residential land use system reform policy is at the beginning of the exploratory stage, the existing residential land use system reform pilot area policy is of great significance to the reform of rural land use system. On the basis of consulting a large number of document literature, this paper firstly elaborated the rural land system reform in foreign countries, and then summarized the problems of land use system, reform policies, and the effect of land use system. It found that the current reform of rural land use system improved the farmers′ productivity and living standards, reduced the idle rate, alleviated curtilage and inefficient utilization. However, the reform of rural land use system was still under the leading of government, farmers had less guarantee mechanism to protect their rights. Finally, it put forward some suggestions, including that China′s rural land use system reform policies should be based on the farmers′ actual demands, and the guarantee mechanism should be first established before the land use system reform.

the rural homestead; use system reform; policy; the research progress

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170112

2016-05-30 作者簡(jiǎn)介：李川(1990—)，男，四川綿陽人，碩士。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與政策。※通訊作者：李建強(qiáng)(1974—)，男，四川樂山人，教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與政策。Email：ljq9801@126.com *資助項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)基金“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村宅基地退出意愿及機(jī)制研究——基于成都市的調(diào)查與分析”(13YJA630044)； 四川省國土資源廳“深化四川農(nóng)村宅基地使用制度改革研究”(KJ-2016-14)

F301; F321.1

A

1005-9121[2017]01074-08