論我國的違憲審查制度

摘 要 實現依法治國的前提就是使憲法得到有效的實施，將憲法落實到實處，使人們能真正感受到憲法的存在。現階段，違憲審查制度的完善是一項重要而迫切的任務，否則會導致憲法監督無法發揮其應有的作用，致使人們合法權益得不到保障。本文意在通過結合具體案例對我國違憲審查制度的現狀進行分析，歸納總結出我國違憲審查制度存在的幾個主要的問題，從而提出完善違憲審查制度的構建與設想，從而完善我國違憲審查制度，實現依法治國。

關鍵詞 違憲審查 制度構建 憲法委員會

作者簡介：楊玉娟，揚州大學法律碩士。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.299

一、違憲審查制度概述

（一）違憲的概念

我國關于什么是違憲的討論，始于20世紀80年代中期，現在學術界以我國現行憲法為依據，對什么是違憲存在兩種觀點：

第一，廣義說。主張這種觀點的學者認為：在我國違憲的主體的范圍比較寬泛，包括了特定的國家機關、各企事業單位、社會團體組織、政黨以及公民等。他們認為此種觀點正確地反映了實施憲法的要求和憲法規范本身的要求。我國現行《憲法》的序言就有明確規定，《憲法》第5條也規定了，一切違反憲法和法律的行為，必須得到應有的追究。

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綜合以上兩種觀點，筆者認為違憲可以定義為：違憲是指國家機關、政黨、企事業組織社會團體、及其工作人員在行使職權的時候破壞憲法所保護的社會關系，并因此承擔相應憲法責任的一種違法行為。

（二）違憲審查的概念

違憲審查制度的概念在學術界不同的學者所歸納的概念也不同，下面將簡述一些具有代表性的違憲審查概念：有學者認為“違憲審查泛指根據憲法或慣例，對特定法律或特定國家機關或官員（在德國還包括政黨）的行為是否違反成文憲法的審查。這種審查一般可分為內容和形式兩個方面，某一行為或法律可能僅在內容上違憲，也可能僅在程序上違憲，也可能內容和程序上都違憲。” 有學者認為“違憲審查是指享有違憲審查權的國家機關通過法定程序，以特定方式審查和裁決某項立法或某種行為是否合憲的制度。” 有學者認為“違憲審查是指有違憲審查權的機構對特定組織和個人的行為（包括制定違憲的法律、法規、規范性文件的行為和其他行為）進行合憲審查，以裁定其是否違憲的法律制度。” 有學者認為“違憲審查是指擁有司憲權的國家機關依照法定程序，審查和裁決一切法律、法規、命令和處分是否符合憲法，并對違憲行為予以制裁的制度。” 綜合以上這幾種觀點，聯系現階段國內外違憲審查制度的實踐經驗，筆者認為對違憲審查制度的界定應包括以下幾個方面的內容：

第一，違憲審查的主體是一個具體國家機關，應當是憲法僅僅規定的。在我國，憲法是指定其他一切法律的基礎，因此違憲審查的主體也應當是憲法明確規定的，這樣才會維護憲法的最高權威和最高效力。違憲審查制度是通過對侵犯公民權利的行為進行審查和糾正，最終實現保障公民合法權利、維護社會公共利益。因此，為了我國法治體系的安定，行使違憲審查權的主體應當是憲法明確規定的國家機關。

第二，違憲審查的對象應包含一定的立法，也應當包括某些行為，比如相關政府制定的有關規章，還應當包括國家機關的行為，比如說國家相關公職人員就任時應當宣誓而沒有宣誓，有的國家甚至還包括政治行為（如德國）。 值得注意的是，如果是個人的違憲行為，因為它是由其他法律（如刑法，民法）加以規范和調整，所以不用違憲審查。

（三）違憲審查的意義

第一，違憲審查維護公民權利。為了不使憲法成為一紙空文，使得公民權利得到保護。違憲審查有利于預防和制止國家權力的濫用，為了符合憲法的規定，通過有效的違憲審查制度糾正貪污腐敗、徇私枉法。

第二，違憲審查有利于保障法制的統一性。為了維護法制的統一性，就需要建立一個專門的機構來判斷某項立法，或者某些行為是否符合憲法的基本原則和基本精神，或者是否以憲法為自己的行為準則。如果沒有違憲審查制度，違背憲法的行為就得不到追究，憲法就無實際的約束力。

第三，完善違憲審查制度的內容，有利于憲法權威的有效樹立，有利于增強人們心中的法律使命感，一方面，從政府權力的來源來看，公權力的來源早已不再是上天賦予或神的授予，恰恰是人民所授予的，人民才是權力真正的主人，政府只是代表人民行使權力。另一方面，從政府公權力的合法性來看，只有經過憲法授權的權力才是合法的，合乎時代的發展的，才能得到人民的普遍認可和擁護。同時也增強了憲法意識和對憲法對國家公職人員的信任，當然落實到實處就更信任了。

二、結合案件分析我國違憲審查制度存在的主要問題

（一）公務員錄用歧視案發生的原因

第一，公務員錄用標準依據不合法。在本案中，被告蕪湖市人事局依據安徽省體檢標準的規定，對原告做出了不予錄用的決定，被告在適用該標準時并沒有考慮到其是否違背憲法的相關規定，因此做出了違背憲法的行為。如果進行合理合法的錄用標準，就可以有效的避免此類歧視案件的發生。

第二，沒有合理有效的救濟措施。在我國，憲法和抽象行政行為不可訴，使得不合理的錄用標準得不到及時的糾正，以至于造成惡性循環，人們不再依賴法律，認為律法保護不了自己的合法權利。而法院在審理該案件時也沒有權力審查該標準規定的內容是否違背憲法，這就使得原告的訴求得不到支持，使憲法監督成為一紙空文，而違憲性的文件仍然存在并被當做合法依據在不斷地適用，引發更多的違憲案件。如果違憲審查制度健全，人們就可以在權利受到違憲行為的侵害時進行憲法訴訟，主張自己的權利，及時有效的挽回損失，實現權利及時高效的救濟。

第三，人們憲法及法律意識不強。法律存在的真正意義不是將法律條文刻在冰冷的石柱上，將法律銘刻在公民的心中才是法律存在的終極目標。憲法做為國家的根本大法，它居于諸法之上，被認為是國家的磐石。作為國家主人的我們，如果不重視憲法、法律，沒有法律意識，那將是可怕的，所以我們要運用法律手段，積極維護自己的合法權益，保護自己的權利不受侵犯。

（二）案件具體分析

就該案件，我認為憲法賦予公民基本的人身自由權，可是很多地方的政府及其部門卻以部門規章的名義，在一定程度上限制了人們基本工作自由的權利，這些規章顯然不符合憲法的基本精神。政府部門作為人民的服務者都堂而皇之的利用規章制定權，制定了一些違背憲法的規定，將乙肝病毒攜帶者拒之門外，破壞了政府在人們心中的法制形象，產生了許多惡劣的影響，或直接或間接受到這種惡劣風氣影響的企事業單位、社會團體等，在招錄員工時就更有理由利用不合理規定來歧視了。現實生活中由于這種情況大量存在，導致人們不尊重法律、信仰憲法、執行憲法，使得憲法的基本精神無法實現，大大縮減了憲法的權威性和最高效力。該省公務員體檢標準明顯違背憲法的基本原則和基本精神，被告蕪湖市人事局依據該審查標準做出的具體行政行為顯然不合法，但就我國目前現行憲法實施的情況來看，違憲審查制度的實施并沒有得到充分的重視，發揮其自身應有的作用，而歸根結低導致這一窘況的原因是由于我國違憲審查制度的不完善存在密切聯系，其缺陷和不足主要表現在如下幾個方面：

第一，違憲審查主體模糊不清。從該案中我們可以看出目前我國的違憲審查制度中，因為其主體具有不明確性，其存在方式上也出現多層次性，這就說明我國憲法缺乏權威性。要完善我國的違憲審查制度，首先必須要設立專門的違憲審查機構。我國的五四憲法中，已經規定了監督憲法實施的規定，但是監督憲法實施的具體違憲審查機構還沒有落實到實處，依然只是停留在文字上，所以才導致了現實生活中一系列違憲案件的發生。對于基本的違憲審查機構不落實的情況，理論界有很多的爭議。我們當今憲法中規定，全國人大有權修改憲法，可以監督憲法的實施，它有權改變各部委發布的一些不恰當的違憲行為，或者撤銷各部位的一些不當的決定。我國憲法規定，全國人大及其常委會有權監督憲法的實施。但是，憲法中又規定，國務院、地方權力機關和地方各級人民政府也具有一定違憲審查的權力。從表面上來看這些規定似乎已經非常健全，但實際上是存在嚴重的一定矛盾的。這樣的規定使得我國的違憲審查權的主體很多，但卻給人一種模糊感，不具有明確性。違憲審查制度成為了一項應有的權力但是卻不得到具體實施的權力，即“誰都可以管，但實際上誰都不管”的局面。

第二，缺乏可操作的程序保障。我國目前依然沒有程序法的相關規定，對于現行的憲法和立法法對違憲審查的規定更是沒有具體的規定，其操作性和適用的規定變得沒有法治權威性，而僅僅是一種概括性的規定，違憲審查程序設計上的缺陷和不完善使得違憲審查制度在現實生活中得不到有效的運行。在現實生活中，如果運用有效的違憲審查機制，就會避免該類案件的發生，不會出現公民通過憲法訴訟程序救濟不到自己的合法利益。依法的規定，和本案中張先著一樣的，普通老百姓沒有提出法律議案的資格，然而建議不等于議案。這從根本上來講，其剝奪了公民尋求憲法救濟的權利。沒有程序上的保障，違憲審查權就很難真正有效的運作起來。

第三，憲法缺少司法適用性。之所以產生違憲審查制度，是因為憲法糾紛屬于法律糾紛的一部分，其處理和解決也必須遵循解決一般法律糾紛的程序規則。因為憲法法律秩序是法律規范及其結構完整，憲法還具有直接的法律效力。“無救濟，無權利”，如果公民的憲法權利受到侵害而不能提起憲法訴訟，使公民將得出錯誤的結論，即憲法不能保護自己的合法權益的利益，這不利于提高公民的憲法意識，更會使得憲法的最高法律效力大打折扣。

第四，違憲審查制度缺乏一定法律規定。違憲審查制度在成文法國家應當通過憲法來確定，是大多數人主張的。而不應當通過一般立法來確定，因為這涉及國家機關之間的權力分配關系。而現實是我國憲法中并沒有明文規定違憲審查制度，違憲審查制度是通過立法法、法規規章備案條例和規章制定程序條例以及一些地方立法構建起來的。但實踐證明，以上的法律法規的明確規定并沒有解決我國現實生活中的違憲審查問題。像本案該類案件并不少見，因受到各類違憲行為的侵害而得不到救濟的大有人在，他們只是投訴無門，不知道如何才能保障自己的合法權益，并在受到侵害時得到及時有效的救濟。

三、我國違憲審查制度的構建與完善

從該案件出發，分析了一系列的案件細節得出了我國違憲審查制度存在的上述問題，筆者認為，目前最緊迫的任務是完善違憲審查制度，建立憲法委員會，確定違憲審查制度的各項內容，使之規范化、具體化。將憲法監督落實在實處，切實保障公民的合法利益不受侵犯以及受到侵犯時得到及時有效的救濟。

（一）全國人大常委會設立專門憲法委員會

本案之所以會發生，很大程度上歸于我國違憲審查制度的缺失，我國憲法僅規定了全國人大是憲法監督機關，但未明確規定違憲審查制度的主體。要想從根本上解決這一類問題，首要確定違憲審查的主體，即誰有資格代表國家行使違憲審查權，以實現公民合法權益的保障和救濟。

在我國理論界，關于違憲審查制度有很多爭議，其中具有代表性的觀點有：

第一，司法機關行使違憲審查權。

第二，憲法法院審查行使違憲審查權。 但是產生憲法法院的依據以及憲法法院的地位問題都在實踐中難以得到解決，因此在我國這種設立專門憲法法院的做法是行不通的。

第三，復合機關審查制。在最高人民法院內部設立憲法法庭專門審理違憲案件，在全國人民代表大會下設立憲法委員會審查規范性法律文件的合憲性。這種模式同時包含了事前審查和事后審查，使得公民在依法享有權利的同時又得到了司法救濟。

第四，專門機關行使違憲審查權。即在全國人民代表大會下設立憲法委員會，由憲法委員會行使違憲審查權，監督修正違憲行為。

對于上文中所提到的四種違憲審查制度設想，筆者比較贊同第四種模式，即在全國人民代表大會下設立憲法委員會，由其對某行為立法和行為進行違憲審查，讓其行使違憲審查權。建立一個完善的違憲審查制度需要的還是設立專門的憲法委員會是比較好的選擇，其合理性主要表現在以下幾個方面：

第一，全國人民代表大會是我國最高國家權力機關，由最高國家權力機關來行使違憲審查權是最權威最有效的。由于全國人大擁有很多項權力，處理紛繁復雜的各項事務，因此有必要設立一個專門的憲法委員會作為違憲審查的機構，讓其行使違憲審查權，也是最有效的一種方式。

第二，我國憲法明確規定全國人民代表大會及其常委會是憲法監督機關，全國人民代表大會行使當然包括違憲審查權在內的憲法監督的權力， 憲法委員會的設立是符合憲法及相關組織法規定的，其設立程序、法律地位等都是有章可循、有法可依的， 這也符合現階段我國的國情。

第三，從西方國家的成功經驗來看，違憲審查機構應當同時具備政治性與法律性，就目前形勢來看，在全國人民代表大會下設立一個專門的憲法委員會是最符合要求的。

（二）確定憲法委員會的審查范圍

由于各國的實際國情的不同，關于違憲審查制度規定的審查范圍也是各不相同，根據我國現階段的國情，我認為我國違憲審查的范圍應當包含以下幾個方面：

第一，憲法委員會可以審查除憲法和法律以外的規范性法律文件。這些規范性文件應當包括法律地位低于法律的行政法規、規章、司法解釋以及各級政府定制的紅頭文件等。像該公務員錄用標準等這些規范性法律文件在通過實施之前應當交由憲法委員會進行違憲性審查，憲法委員會如發現有違憲內容可以直接修改也可以交給制定機關自己修改，修改完畢還要由憲法委員會審查。 這樣就保證類似的錄用歧視案件不再發生，切實維護了公民的合法權利。憲法委員會如發現已生效的法律性文件有違背憲法的內容，可以直接作出違憲裁決，其制定機關必須執行。法院在審理此類案件時，有權向憲法委員會提出審查該錄用標準的合憲性申請，憲法委員會根據法院的申請，對該公務員錄用標準進行違憲性審查，并有權修改或撤銷該規定。法院因此有了審理案件做出裁判的合理依據，從而做出正確的裁判，既保障了公民的合法權益，也維護了憲法的權威。

第二，憲法委員會有權提出修改解釋憲法的建議。在我國，修改憲法、解釋憲法的權力由全國人大常委會享有，憲法委員會如發現有違背憲法基本精神基本原則的內容時，有權向全國人大常委會提出修改解釋憲法的建議權，最終由全國人大常委會做出是否修改的決定。如全國人大常委會決定修改，憲法委員會也應當積極參與協助提出修改方案，幫助完成修改解釋憲法的工作。

（三）培養人們對憲法的尊重、對法律的信仰

信仰隨著社會的發展進步，它也由單一的神靈信仰、宗教信仰發展出更多元化的信仰種類，法律信仰就是其一。培養人們對憲法的尊重與信仰，不僅提高人們的法律水平與道德涵養，還能做到有效避免違憲行為的頻頻發生，在人們合法權益收到侵害時得到及時有效的救濟。

四、結語

雖然造成公務員錄用歧視案的違憲性文件已經被廢除，但現實生活中還是不乏有類似的違憲的規范性法律文件，為避免此類情況的再次發生，要立足我國現階段國情，從根本出發，完善違憲審查制度，制定符合符合我國實際情況的審查程序，保障憲法充分發揮應有的作用，維護公民的合法權益。

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