行政強制措施檢察監督的制度性障礙及其完善

摘 要 檢察機關對行政權的行使尚未進行有效監督。行政強制措施作為一種常用的行政行為，直接涉及到公民的人身權和財產權，在實施過程中不斷有侵權行為發生。本文主要通過對行政強制措施檢察監督的必要性進行分析，指出行政強制措施檢察監督機制存在的諸多問題，從立法、人才、體系等多方面進行制度設計，試圖構建完善的行政執法檢察監督的體系。

關鍵詞 行政強制措施 檢察監督 行政公益訴訟

作者簡介：延永玲，中共焦作市委黨校法律法規教研部副教授，研究方向：憲法與行政法學。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.343

我國《憲法》明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關。主要任務是防范、控制和矯正權力的擴張和濫用，對行政權和審判權進行監督和制約。但檢察機關監督權的行使，主要體現在對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進行審判監督方面，對行政權的監督卻并未有效體現。檢察機關作為制約權力的法律監督者，引導行政權在法定范圍內運行。行政強制措施具有明顯的直接性和強制性，調整范圍廣泛，在實施過程中不斷有侵犯行政相對人人身權或財產權的行為發生，因此檢察機關在對行政權進行監督時，應對行政強制措施重點加強有效監督。

一、對行政強制措施加強檢察監督的原因分析

在我國，行政機關對行政強制措施的運用在現實中普遍存在著許多問題，表明對其進一步加強監督非常必要。

（一）實施行政強制措施的主體復雜

行政執法中，主要由行政機關作為主體來實施行政強制措施，雖然《行政強制法》明確規定允許實施行政強制措施的主體為法律法規規定的行政機關以及具有相對集中處罰權的行政機關。但現實中我國實施行政強制措施的主體卻相當寬泛。

首先，從法條上看，我國規定行政強制措施的法律法規數量非常多，在我國有效的法律法規中，規定行政強制的有72部法律和122部行政法規。 此外，行政強制措施也大量設立于地方性法規、部門規章、地方政府規章甚至一些層級較低的規范性文件中，因此實施主體也就越多；另外，具有相對集中處罰權的行政機關也是行政強制措施的實施主體，據統計，我國法律規定有行政強制措施權的行政機關有40多個，行政法規規定有行政強制措施權的行政機關有50多個，涉及主體有：工商、技術監督、城建、土地、規劃、教育、民政、邊防、港務監督、漁政、水產管理及商品流通部門。

其次，除上述主體有權實施行政強制措施外，實踐中經常出現一些如執法大隊、稽查大隊等層次更低的具體實施機構，另外由于人員緊缺，一些行政執法機關中也存在大量使用臨時工或者其他不具備行政執法主體資格的人員。

（二）現實中違法現象嚴重

如何實施行政強制措施雖然在《行政強制法》以及相關法律法規中已經有了較為明確的規定，但現實中違法現象卻屢見不鮮，存在著許多超越權限、濫用權力、違反程序、侵犯公民合法權益的現象。比如程序意識淡薄，違反《行政強制法》中一些程序性規定，執法時不出示相關證件，執法方式簡單粗暴等，這樣就難以保證執法的公正性。比如在緊急情況下采取行政強制措施時，不按照法律要求補辦審批手續。基于此，對行政權的監督將防止和減少行政強制權違法現象的發生。

（三）監督救濟機制存在缺陷與不足

實踐中，只要公民的人身權和財產權受到行政執法行為的侵害或者行政機關存在違法、不當行使行政職權的情形，行政相對人都可以通過申請行政復議、提起行政訴訟或者向賠償義務機關提出行政賠償這些途徑尋求救濟。但是，目前已經存在的監督救濟機制尚不能充分保障相對人的合法權益，在有效制約行政權力和充分救濟公民權利方面仍未完全發揮作用。例如，行政復議作為行政機關的內部救濟機制，雖然費用低，耗時短，效率高，但因其維持率較高，群眾質疑其獨立性和公正性難以保證。而行政訴訟中法院只審查具體行政行為的合法性，并要按法定的訴訟程序進行，還要求相對人具有專業法律知識與一定的技巧。與上述監督救濟途徑相比，檢察機關對行政強制措施進行檢察監督，既可以充分發揮其專業優勢，又可以彌補上述監督方式之不足，從而能夠最大限度地保護行政相對人的合法權益。

二、行政強制措施檢察監督制度面臨的障礙

（一）關于行政執法監督的立法不完善

執法監督的首要條件必須有相應的法律制度，但現實情況是：一方面，雖然現有的法律賦予了部分機關團體對行政行為的監督權，但缺乏具體的程序性和實體性的規定，致使監督力度不夠，不能真正起到監督作用；另一方面，現有的法律對于檢察機關行政執法監督的范圍、內容、方式方法等未作明確規定。這就導致行政執法監督存在諸多權力真空。

（二）行政強制措施檢察監督是否遵循“窮盡行政救濟”的原則不明確

我國法律對于行政強制措施中當事人的合法權益保護，提供了眾多救濟途徑，做了相對充分的制度保障。如上所述，行政復議、行政訴訟或者行政賠償等可以為行政相對人提供司法救濟，使相對人的權益得到保護。但這些救濟途徑的地位是否平行，當事人能否自由選擇任一途徑即可救濟自己受損的權利尚不明晰。行政強制措施檢察監督制度設置的初衷，是為了實現檢察權對行政權的直接監督，而并非在行政訴訟中實現對行政權的間接監督。但如何平衡行政機關內部救濟措施，是否需要遵循“窮盡行政救濟”原則以及檢察監督是否具有終局性等需要在制度規劃前予以解決。

（三）民行檢察干警的調查素養亟待提高

面對行政強制措施檢察監督調查這樣一項全新的業務，我市民行檢察干警的專業化素養和調查能力都非常匱乏，主要表現為：一是民商事法律專業的人才多，但缺少精通偵查、犯罪心理學、行政學、會計、金融、信息技術的人才，這恰恰成為目前調查力量配置的短板；二是現行的培訓方式針對性不強，應對實戰的技能欠缺，絕大多數民行干警運用現代偵查手段收集、固定和應用證據的能力不足，運用謀略和現代科技手段取證的意識和能力不強，難以適應新的辦案需求。

（四）檢察監督的方式單一

目前，檢察機關對行政強制措施的監督，主要是通過檢察建議這一方式來實現，它需要被建議單位自覺接受、主動采取行動而發揮作用。但檢察建議系柔性的法律監督方式，監督效果不盡如人意。為了更好地實施檢察監督，必須切實提升檢察建議的法律效力和實施效果。

三、行政強制措施檢察監督制度的構建設想

雖然行政執法檢察監督仍然缺少系統、明確的法律規定，但近年來，一些地方進行了積極有效的探索嘗試，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，進行制度規范建設。我們可以在這些先進經驗的基礎上，結合本地實際情況，有針對性地借鑒吸收，制定更加完善的行政強制措施檢察監督制度。

（一）完善行政強制措施檢察監督的相關立法

我國現有的立法中，關于檢察機關對行政強制措施的監督權，并沒有明確的法律條文和司法解釋，并且關于監督的方式、范圍、程序等也缺乏制度性規范。因此，要完善行政強制措施檢察監督制度，還需要從制度層面上來規范，要從監督的范圍、監督的方式和程序等方面建立健全檢察機關對行政強制措施的監督，使監督具有可操作性。基層檢察機關應在完善行政強制措施檢察監督制度各方面進一步探索， 并在探索的實踐中不斷總結經驗教訓，在實踐基礎上完善行政強制措施檢察監督相關的立法規定。

（二）建立健全檢察監督啟動機制

檢察機關對行政強制措施進行檢察監督時，主要是依職權來啟動監督，而當事人的申請只能作為案件線索。盡管行政強制措施檢察監督是檢察機關在對行政權進行監督，但檢察機關司法權的性質、權力架構及其自身監督能力等諸多因素卻制約著監督的范圍，使得檢察監督在現實中只能表現為重點和有限監督，因此，在檢察機關依職權對行政強制措施進行監督時，不能隨便啟動監督程序，有權監督的范圍應當被嚴格限制。

（三）建設行政強制措施檢察監督調查人才庫

目前，民行檢察部門整體力量配備較低，人員少、裝備差，再加上行政強制措施檢察監督調查工作本身特有的困難，使得現有的民行檢察干警已不能完全適應行政強制措施檢察監督調查工作的需要。因此，為強化整體調查能力，確保行政強制措施檢察監督調查工作健康發展，必須要抓好行政強制措施檢察監督調查高層次人才和專業人才的選拔、培養和交流。要建立起行政強制措施檢察監督調查人才庫，實行分級管理。在辦理案件過程中，區別不同情況從人才庫中抽調辦案人員參加，形成平時各自為戰，關鍵時統一調配的工作格局。

（四）檢察機關充分行使調查核實權

檢察監督行政強制措施，必須明確一個前提和基礎——擁有調查核實權，即檢察機關要全面準確掌握行政強制措施的具體實施情況，這項權利可以使檢察機關監督職權的實現得到保障。檢察機關通過調閱、審查、核實案卷等相關資料和法律文書，了解分析案件事實，并據此作出準確客觀的判斷。這樣，檢察機關才能更好地履行法律監督職責，但該調查核實權不能過度使用，否則就會有干預行政執法行為之嫌。

（五）構建較為全面的行政執法檢察監督體系

行政執法檢察監督體系的構建主要從以下幾個方面著手：首先要加強對行政執法行為的檢察監督。督促行政機關在法定職責范圍內行使權力，針對其違法行政行為及時提出糾正意見，對拒不糾正違法行為的行政機關或者執法人員提出懲戒建議。其次要開展行政公益訴訟，使行政相對人充分行使司法救濟權。檢察機關作為提起行政公益訴訟的主體，要依法提起公訴或者抗訴，對審判活動和有效判決的執行進行監督，還要監督行政執法行為違法與否等。最后要依法監督法律、法規和規章以外的規范性文件，主要包括提請權力機關對其進行審查、督促修改或予以廢止。

構建全面的行政執法檢察監督體系還需要找準監督定位，使監督內容和方式具有可行性。另外要有效利用有限的監督資源，比如把民行檢察的資源投放到最需要的地方。檢察監督的有效實施，也離不開社會的支持和認可，因此，既要苦練內功，又要外聚合力，才能實現監督效果的最大化。

注釋：

王春業.論行政強制措施檢察監督研究.東方法學.2016（2）.

易超.行政強制措施檢察監督制度的構建.淮南檢察網.2016-10-26.

鄭全新、梅凱龍.行政強制措施檢察監督研究.法制與經濟.2015-09-15.