三亞市地方立法特色研究

張振安　張麗娟

摘 要 立法特色是衡量地方立法質量好壞的重要因素，而要實現地方立法特色須從正確界定地方立法特色的內涵著手。三亞市地方立法在生態保護方面具有較多的特色，但仍然存在著較多的制約因素需要逐一解決。

關鍵詞 三亞 地方立法 立法特色 生態保護

基金項目：三亞市哲學社會科學規劃課題——三亞市地方立法特色研究（SYKE2015-19）結項成果。

作者簡介：張振安，三亞學院講師，研究方向：憲法與行政法學；張麗娟，三亞學院講師，研究方向：理論法學。

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.359

立法法修改，賦予了設區的市人大及其常委會享有制定地方性法規的權利，地方立法進入了蓬勃發展的春天。地方特色是地方立法的核心和靈魂，越來越受到人們的關注，但對何為地方立法特色、地方立法特色的實現的制約因素有哪些、如何實現地方立法特色等問題缺乏統一的認識。因此，有必要結合三亞實際情況和立法實踐經驗對地方立法特色的內涵、價值、制約因素和實現途徑等方面進行探討。

一、地方立法特色的內涵

馬克思主義哲學認為，矛盾具有普遍性和特殊性，矛盾無時不在，矛盾無時不有，且具體事務的矛盾和每一個事務矛盾的各個方面都具有特殊性。特色是特殊性的具體體現，《漢語大詞典》將其定義為“事物所表現的獨特的色彩、風格等。”地方特色則指地方固有的區別于其他事務而客觀存在的特殊性。

目前，我國實行的是“一元兩級多層次”的立法體制。提高立法質量，制定具有地方特色的法規逐漸成為人們的共識。然而，理論界和實務界對地方立法特色的內涵仍缺乏統一的認識。有人認為，地方立法特色是特殊性和共有性的統一，包含“針對性、先行性、創新性和自主性”四個特點。 有人認為，地方立法特色的內涵重點在于針對性和立法制度設計的創新性。 有人認為，地方立法特色的內涵包括“地方性、時代性、可行性、操作性、創新性”五個特點。 筆者認為，先行性是創新性的一種體現形式，是地方立法在立法時效上的創新。地方性和針對性從屬于獨特性，是地方立法在立法內容上和立法需求上的差異。可行性是立法論證程序，操作性立法的基本要求，不屬于地方立法所特有的特征。因此，地方立法特色的內涵應當是地方立法內容和形式上的地方性、針對性、獨創性和優越性。

（一）地方性

地方性是相對于地方立法的客觀性反映而言。地方立法應當在立法權限內針對本地事務，滿足本地客觀需要，反映本地城市發展、環境保護、民族風俗、文化水平等實際情況。設區的市的地方立法權限限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”。地方立法特色中的地方性應當從上述事項中得以體現。

（二）針對性

針對性是相對于地方立法的主觀性需求而言。地方立法的針對性分應當包括時間維度、空間維度和立法限度上的針對性。時間維度是指立法需求的時效性，空間維度是指立法需求的地域性，立法限度是指立法需求的合理性，即重點立法、適度立法，并非全面立法或事無巨細的立法。

（三）獨創性

獨創性是指地方立法在立法的體例、立法的目的、原則、條文、制度設計等方面進行創新，使地方立法具有領先性或獨特性。地方立法應當在立法權限內結合本地實際進行大膽的創新，在地過程中可以進行借鑒，而不是簡單地復制或抄襲中央或其他地方的立法。

（四）優越性

優越性是指地方立法通過創新制度設計，確立地方立法內容設計和實現方式方面的制度優勢，把制度優勢固化為地方特色。在內容設計方面，制度優勢既可以是通過立法創制新的制度，也可以是通過立法創制有特色的執行性、實施性規定。在實現形式方面，制度優勢可以通過立法的體例、方式、程序等創新而實現。

二、三亞市地方立法特色現狀

目前，三亞市制定并通過實施的地方性法規有《三亞市白鷺公園保護管理規定》、《三亞市河道生態保護管理條例》和《三亞市山體保護條例》。三部立法從不同程度上體現了三亞市的地方立法特色。

（一）具有較強的針對性

三部立法分別著眼于對鳥、水、山的保護，充分體現了生態立法的理念。第一部立法單以白鷺公園作為立法保護對象，重點在于保護白鷺公園用地不被開發商作為商業開發使用，為白鷺的棲息提供有利的場所。第二部立法則針對近期三亞內河嚴重污染情況而進行的立法，旨在加強河道生態環境的保護。第三部立法針對三亞在國際旅游島開發過程中山體遭受嚴重破壞的情況，既是為維護三亞市人與自然生命共同體可持續發展活力的需要而制定的。

（二）具有較強的地域性

三亞是國際旅游島建設的前沿城市，生態環境是三亞的第一生產力。三亞作為白鷺的棲息地、紅樹林的生長地以及作為濱海城市水多、山多的特點在立法中都得以體現。白鷺公園立法作出了禁止吐檳榔水的規定、河道立法作出了紅樹林保護的規定、山體保護立法作出的退果還林的規定等充分地體現了地方立法反映三亞的環境保護、民族風俗等地域特點。

（三）具有一定的創新性

首先，《三亞市白鷺公園保護管理規定》是為一座公園立的法，讓一座公園成為全城的焦點，可以說是在立法上的首創。此外，該部法規在內容上設計較為嚴格的審批程序、詳細的保護措施等以確保公園綠地不被侵蝕、生態環境不受破壞。其次，《三亞市河道生態保護管理條例》規定了建立河道信息統一平臺、加強公眾監督等公眾參與機制，首次以法規形式確立了河長制，紅樹林保護的巡護檢查制度、異地種植制度等，既體現了地方特色，又實現了制度創設的優越性。

三、制約三亞市地方立法特色實現的因素

（一）認識因素

1.追求立法內容的“大而全”和立法體例的完整性。目前，從中央立法到地方立法，普遍存在追求“大而全”的現象，內容越全越好，條文越多越好，體例越完整越好。立法的特色和實質性的內容淹沒的“大而全”的法規中，難以得到體現和受到重視。作為地方立法而言，過于追求立法內容的“大而全”和立法體例的完整性，費時費力，難以收到良好的效果，反而會使立法的針對性、時效性喪失殆盡，進而影響了立法的特色和效果。

2.對立法特色的邊界“不抵觸”原則把握不準。各地人大在立法中把“不抵觸”原則作為地方立法的首要原則，作為特色立法的邊界。“不抵觸”是指地方立法不得與上位法相抵觸，并與同位階的法律規范之間保持統一。地方特色立法的前提為“不抵觸”，是維護國家法制統一的必然要求。但是，由于法律規定本身可能存在的沖突和地方立法者認識的局限性的因素，制約地方立法特色的實現，具體表現為：下位法抄襲上位法；本地法抄襲外地法；上位法沒規定的不設罰等等。這種力求保穩不敢為天下先的思想嚴重制約了地方立法特色的實現，從而影響了立法的質量和效果。

（二）制度因素

現有立法制度設計使地方立法自主權不足。首先，從立法權限上講，地方立法機關享有對地方性事務制定地方性法規的權利，但何為地方性事務規定不明，且中央立法通過各種形式對地方性立法的權限做了限制。如罰款的數額不得突破上位法設定的上限和下限，由于許多上位法設定的數額較小，地方立法難以根據當地的實際情況進行立法，致使地方立法缺少應用的權威性。其次，從立法的事項來講，設區的市的立法權限僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，也相應地縮小地方立法的權限。最后，從審批的程序上講，設區的市立法須經省人大常委會的批準方可實施，該規定起到事前審查的作用，但實踐中省級人大常委會可能會將合法性的審查視為法規的修訂，限制了設區的市立法特色的發揮。

（三）技術因素

目前，由于地方立法人才的極度缺乏和對立法技術的重視不夠等原因存在，很多地方立法技術仍然處在低水平重復建設狀態，在立法結構技術方面表現為法律規范的結構和內容缺乏規范化和科學性， 在立法語言技術方面表現為語言和常識錯誤頻頻出現。三亞市地方立法要想突出特色，提高立法的質量，還須在技術上嚴格要求。

四、提升三亞市地方立法特色的思考

（一）堅持以問題立法為導向

中央立法調整的社會關系比較復雜，往往具有系統性、完整性的特點，相對于中央立法而言，地方立法調整的社會關系相對比較單一化、零碎化。因此，地方立法在立法體例上要有較強的靈活性，堅持問題立法為導向，突出立法的時效性和針對性。

（二）堅持以自主立法為原則

《立法法》修改擴大地方立法權的主體，目的在于發揮地方立法的自主性和積極性，實現因地制宜、自主立法。堅持自主立法，不僅要正確處理中央立法權限、省級立法權限和本地立法權限的關系，避免將審查程序變為了修改程序，使原本的立法特色喪失；而且還要正確處理好中央和地方、地方各部門之間利益，尤其是克服部門利益的影響。

（三）堅持以調研立法為基礎

毛澤東在《反對本本主義》一文中指出，“沒有調查就沒有發言權”。人大代表由人民選舉產生，在行使立法權時要要把人民群眾的愿望和要求作為立法的根本依據，使立法既體現人民群眾的現實利益又代表人民。地方立法時若不進行廣泛的立法調研，了解當地實際情況，聆聽百姓聲音，就難以做到實事求是立法，突出立法特色。立法調研的形式應當多樣化，可以采取調查問卷、座談、征集意見等方式，也可以采取設立立法基地方式。

（四）堅持以民主立法為重點

民主立法是現代社會民主原則在立法程序上的具體體現，是現代社會民主政治發展的必然要求。立法民主能夠使更多的人參與到立法活動中，更多地參與到立法的各個環節中，使立法的內容反映當地人民的訴求、更加科學合理。民主立法要求立法公開，包括立法的規劃、計劃、草案起草額審議等各個環節及時公開。民主立法要求完善公眾參與制度，建立科學合理的制度，使更多的人參與到立法當中，參與人的立法訴求、建議充分表達。民主立法還要求建立完善的事前和事后、體制內和體制外的監督機制，糾正立法“抄襲”行為，實現立法特色。

（五）堅持以創新立法為關鍵

創新立法是凸顯地方立法特色的關鍵，也是提高地方立法質量的主要途徑。實現立法創新，首先要弘揚創新的精神，在當地培育符合創新立法要求的人才隊伍。其次，針對地方特有或特殊性的問題，結合本地實際自行規范，制定有效性的法規，填補法律空白。最后，創新立法工作機制，從立法計劃的制定到立法內容的設計再到立法的評估等進行科學、合理的設計，保障立法創新的實現。

注釋：

王斐弘.地方立法特色論.人大研究.2005（5）.

謝天放.地方立法特色研究（主報告）.政府法制研究.2006（5）.

孫政.地方立法框架下——立法技術研究.遼寧：沈陽出版社.2009.28.

參考文獻：

[1]周旺生.立法學（第二版）.北京：法律出版社.2009.