構建監察委員會監督與制約機制初探

摘 要 隨著監察體制改革序幕的徐徐拉開，作為構成新型監察體制重要的一環的監察委員會出現在國家政治體系之中。設立監察委員會，是為了應對當下嚴峻的反腐形勢，通過建立集中統一，權威高效的監察體系，推進反腐工作的法制化、制度化，形成嚴密的法制監督體系，實現全面依法治國與從嚴治黨的有機統一。而為保證監察委員會正確行使職權，防止權力濫用，我們必須思考如何保證監察委員會的權力不被異化，應對這一問題，最好的方法莫過于在法律上構建起合理的監督與制約機制。

關鍵詞 監察委員會 法治功能 監督 制約機制

作者簡介：高越，東北農業大學文法學院。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.360

十八大以來，國家對反腐敗工作高度重視，在腐敗治理上頻出重拳，但是在反腐敗治理過程中，監察體制暴露出諸多弊病，使得腐敗治理更多是在“治標”，而非“治本”。在此背景下，《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）出臺，監察委員會應運而生。作為國家監察機關，它有著自己特有的目的和無可替代的法治功能，但是我們不得不思考，如何才能保證監察委員會能夠實現它的設立目的與法治功能，除了賦予其足夠的權力，我們是否還應該對這種權力進行相應的約束？孟德斯鳩講道：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。” 所以，在當下的中國，為了防止監察權力濫用與異化，如何監督和制約監察委員會，就成為了我們必須研究和討論的問題。

一、 監察委員會的設立目的及其法治功能

建立集中統一，權威高效的監察體系，推進反腐法制化、制度化，形成嚴密的法制監督體系，實現全面依法治國與從嚴治黨的有機統一，既是設立監察委員會的目的，也是希望通過監察委員會運轉而實現的法治功能，也正因監察委員會背負如此重任，所以對它的監督與制約才不容有失。

（一）設立目的

在監察體制改革之前，我國監察體制所暴露出的諸多問題一直為人所詬病，簡單來說有三大問題。一是監察范圍過窄，存在監察盲區；二是監察權效力低，監察部門缺乏獨立性；三是紀檢監察機關反腐存在合法性爭議。設立監察委員會的現實目的正在于此。而王岐山在三地調研時強調“實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系” ，則是從官方角度指明了設立檢察委員會的目的。

（二） 法治功能

簡單來說，監察委員會有三大法治功能：

第一，推進了反腐工作向法治方面邁步，監察委員會的出現，以及相應配套法律法規的出臺和修改，使得反腐工作在權力、程序、監督、公開、問責五個方面于法有據，有利于形成不敢腐、不能腐、不想腐的反腐敗新格局。

第二，有利于形成嚴密的法治監督體系，我們進行監察體制改革是立足于法治基礎上的改革。監察委員會的設立、使監督模式由同體監督轉變為異體監督，監察機關獲得獨立地位，同時監察對象擴大為全體公職人員；除此以外，又賦予了監察委員會更加多種的監察權力與手段。所有這些都為嚴密法治監督體系的形成增添了助力。

第三，有助于實現全面依法治國與從嚴之黨的有機統一。監察委員會由同級人大產生，而人民代表大會是我國的權力機關，立法機關，并且在試點結束后，我國會陸續出臺和修改相關法律，通過法律賦予其相應的權限和職能。如此監察委員會就是在憲法法律框架內行使監察權，它的一切所做所為都將于法有據。其次，《決定》指出監察委員會將會與黨的紀檢監察機關合署辦公，實現了執法職能與執紀職能的相互照應。所以說，有助于實現全面依法治國與從嚴治黨的有機統一。

二、對監察委員會進行監督與制約的必要性

（一）監督者自身也需要被監督和制約

將監察委員會置于政府與司法機關同一層級是監察體制改革的創舉，由此確立了監察權在我國權力體系中極高的法律地位，政治地位，可謂“位高”。同時，監察委員會還擁有監督、調查、處置三項職責，可以采取談話、訊問、詢問等十二項措施，可謂“權重”。對于如此位高權重之機關，如果不對其進行監督與制約，“絕對權力導致絕對腐敗”恐將會變為現實。

（二）現有機制難以對監察委員會形成足夠的約束力

雖然監察委員會的設立使得對國家機器和公職人員的監督實現了更加全面和有力的約束，但是誰來監督監察委員會？現有機制下，能進行監督的是人大，黨和檢察機關。但是，人大及其常委會行使其監督權在現有體制下面臨重重制約。而黨的紀檢機關又與監察委員會合署辦公，使得黨的監督在某種程度上成為了內部監督，內部監督如何發揮效力向來是個老大難問題。至于檢察機關的監督權，則局限于監督偵查程序與是否批準起訴方面，難以起到足夠的震懾與約束作用。

（三）監察委員會尚處于試點階段，法律規范不完善

由于監察委員會是以一個全新的國家機關，所以對其的監督和制約注定缺乏制度與法律保障。我們能從現有的規范性文件中找到的，對監督委員會的監督的根據，唯有《決定》的規定：“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。” 對具體如何行使監督并無更細致的規定，亟待國家通過立法加以解決。

三、監察委員會自身監督與制約機制的構建方案

法治要求我們必須控制國家權力，防止權力濫用，保障社會與人民的權利與利益。而控制權力，防止權力濫用的關鍵在于建立一個系統有效權力控制體系。監督與制約則是控權制度的兩種基本方式。

雖然我們常常將監督與制約放在一起談論，但是這二者并不可混為一談。制約關系是權力主體之間相互約束牽制的關系，具有制約關系的權力主體需共同參與到特定權力過程之中；而監督關系是非對稱性的，監督者可以對被監督者權力行為進行單方的監察、督促，監督者并不直接參與被監督者的權力行使過程，只能對權力過程進行中止或事后追究。

為了方便接下來的討論，筆者將分別從監督和制約兩個方面來探討。

（一）對監察委員會的監督

1.人大及其常委會的監督

《決定》明確指出：“監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。” 雖然有監督權，但此前已經闡述過，監督權行使遭遇多重困難，所以我們在通過立法賦予人大一般監督權時，還需別出機杼，想想新辦法。比如，有學者指出：可以在層級較高的各級人民代表大會內增設對應的常設機構，對口加強對監察委員會監察工作的監督。

2.中國共產黨的監督

雖然試點中，實行的是黨的紀檢監察部門與監察委員會合署辦公模式，但這并不影響黨對監察委員會的監督。《中國共產黨黨內監督條例》第三十七條寫明：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”這里提到國家機關及公職人員自然要把監察委員會及其工作人員包含在內。

3.人民群眾的監督

我國《憲法》第四十一條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，為人民的監督權提供了憲法保障，監察委員會作為國家機關，人民群眾自然有權監督。關于如何具體保障人民監督權的問題，可以在監察委員內部設立一個部門，專門接受群眾舉報，并規定切實可行的舉報處理與反饋機制。

4.監察委員會內部的監督

監察委員會內部監督起碼應具有兩層含義，一是監察委員會體系中，上級對下級的監督，二是同一監察委員會內部，監督部門對其他部門進行監督。在此，我們可以借鑒香港廉政公署的經驗，廉政公署在其內部設內部調查及檢查組，當該小組發現內部人員有違法行為時，會對該成員進行全面調查，而內部調查完畢后，認為構成犯罪的，會將案件提交給外部監督咨詢委員會進行審查裁定，而如果不認為構成犯罪，則應將案件交由另一外部市民投訴機構審議 。這種設置確保調查權與裁定權的相分離，又實現了對內部調查及檢查組的監督。

（二）對監察委員會的制約

孟德斯鳩在作出關于權力濫用的經典論述后，還提出了一個制約權力的方法：“有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方方才休止。” 即以權力制約權力，但是這并不足夠，僅僅止于權力間的制約，我們會陷入一個永無休止的權力制約陷阱，就如黃宗羲先生所說：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。”所以制約權力不僅需要以權力制約權利，還需要以權利制約權利。

1.以權力制約權力

對監察委員會的制約首先是由憲政層面的其他國家權力對監察權制約。其次是監察委會內部通過各項具體權力的分配所形成的各職能部門之間制約。

（1）通過國家權力分配以實現的制約。通過將權力分配為監察權、行政權、司法權，正是一種憲政層面的其他國家權力對監察權的制約，而我們當下要考慮的是，如何為行政權、司法權、監察劃分出合理的界限，實現權力間的平衡，保證權力制約的效果。

（2）通過監察委內部權力分配以實現的制約。《決定》規定：“試點地區監察委員會按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察；履行監督、調查、處置職責”，把監察委員會的監察權能分為三部分，那么這三項職責應由不同部門行使，以實現內部權力制約與平衡。

2.以權利制約權力

《中華人民共和國憲法》莊嚴宣告：“中華人民共和國一切權力屬于人民”。監察權作為國家權力的一種，自然不能逃避人民權利的制約。一般來講有兩種方式，一是通過憲法和法律賦予全體人民以基本權利，為監察權行使劃下疆界，在監察權擴張時對其形成有效制約。二是賦予公民在受到監察時所應有的訴權與救濟權。在這里，我們主要探討的是第二種方式，即保障被監察人的權利。

當監察委員會行使職權時，被監察者處于弱勢地位，而監察者處于強勢地位。不管被監察人是否違法違紀，他作為公民的權利都能得到保障，而這起碼有兩層含義。一是應對被監察人提供具體權利保障；二是監察者要受到法律約束，在法定的權限內嚴格按照法定程序辦事。

四、結語

監察委員會的設立，是我國監察體制改革的一項重要舉措，有助于推進反腐工作的法制化、有助于形成嚴密的法治監督體系、有助于實現全面依法治國與從嚴治黨的有機統一。而為了實現其設立目標，達成應有法治功能，我們當然需要對監察委員會進行監督和制約，建立集多種監督方式于一體，全方位制約無遺漏的監督機制結合權力制約機制，為監察體制改革的成功保駕護航。

注釋：

[法]孟德斯鳩.論法的精神.上海：商務印書館.1982.154.

中央紀委監察部網站. 王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調實現對公職 人員監察全覆蓋完善黨和國家的自我監督. http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/ 201611/t20161128_90211.html.

中國人大網. 全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm.

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