從“登聞鼓”看當(dāng)今信訪制度

王剛　溫慧輝

摘 要 據(jù)我國(guó)信訪條例規(guī)定，信訪指的是公民、法人或者其他組織向各級(jí)人民政府反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的活動(dòng)。今天，信訪制度暴露出各種矛盾和弊端。古代登聞鼓是民眾用來(lái)伸張正義，陳述冤情的一項(xiàng)制度，在歷史上發(fā)揮過(guò)重要作用。在今天信訪改革的大背景下，可以嘗試在古今對(duì)比中找到“登聞鼓”的可取之處。

關(guān)鍵詞 “登聞鼓” 信訪 以民為本

作者簡(jiǎn)介：王剛，中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院學(xué)生；溫慧輝，中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士后，研究方向：法律文化、中國(guó)法律史。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.363

一、古代的信訪——“登聞鼓”制度

古時(shí)統(tǒng)治者在朝堂外懸鼓，讓臣民擊鼓上聞，以伸冤抑或陳諫儀，稱(chēng)為“登聞鼓”。它主要是搭建起基層群眾與最高統(tǒng)治者之間的橋梁，以達(dá)到上情下達(dá)，減少冤屈和廣開(kāi)言路的作用。早在堯舜禹時(shí)代，統(tǒng)治者便通過(guò)“諫鼓”、“謗木”、“進(jìn)善之旌”來(lái)聽(tīng)取氏族的諫言和冤屈。商周時(shí)更多地沿用這種方式，并在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)列士獻(xiàn)詩(shī)諷刺、盲人獻(xiàn)詩(shī)諷政、樂(lè)師獻(xiàn)箴戒之文、百工進(jìn)諫等多種方式發(fā)展該制度。 通過(guò)“路鼓”、“肺石”之制的建立，民眾可擊鼓鳴、擊石鳴冤。

魏晉時(shí)期最終確立起“登聞鼓”制度。《魏書(shū)·刑罰志》載：北魏太武帝時(shí)“闕左懸登聞鼓，人有窮冤則撾鼓，公車(chē)上表其奏。”它是百姓告御狀的一種制度，皇宮至地方衙門(mén)口均設(shè)有一面大鼓，官員聞?chuàng)艄穆暽谩Ｖ链耍笫阑狙赜谩暗锹劰摹敝贫龋⒉粩喟l(fā)展完善。總之，通過(guò)“登聞鼓”的建立，社會(huì)矛盾有了合理的宣泄口，避免了因矛盾不斷累積而造成的社會(huì)動(dòng)蕩，也給民眾以更直接的維權(quán)方式，在一定程度上保障了人民權(quán)益。

無(wú)論是從“登聞鼓”的起源、確立還是發(fā)展來(lái)看，它的本質(zhì)、程序以及想達(dá)到的作用都是和當(dāng)代信訪有類(lèi)似之處，有可比性的。我們不妨來(lái)看看今天的信訪該借鑒“登聞鼓”制度中的哪些可取之處。

二、“登聞鼓”制度對(duì)當(dāng)今信訪的啟示

今天的信訪制度，涵蓋企業(yè)改制、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境污染等方方面面，范圍之廣是歷代執(zhí)政者所沒(méi)經(jīng)歷過(guò)的。不僅如此，信訪量的激增導(dǎo)致很多案件不能及時(shí)處理，不斷積壓的信訪案件實(shí)質(zhì)上也是民怨的積壓，進(jìn)而造成“靜坐”、“重復(fù)上訪”等畸形上訪方式。民眾的訴求得不到及時(shí)回應(yīng)和解決，也會(huì)影響到政府的威信。古代的“登聞鼓”制度能給今天的信訪矛盾提供哪些有利思路呢？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面得出啟示：

（一）從“民為邦本”到“以人為本”

登聞鼓制度形成的歷史中，統(tǒng)治者往往能和諧對(duì)待“訪民”。 “民惟邦本，本固邦寧” ，只有體現(xiàn)統(tǒng)治者的親民、愛(ài)民，滿(mǎn)足民眾的訴求，才能鞏固統(tǒng)治。《周禮·秋官·大司寇》記載：“以肺石達(dá)窮民，凡遠(yuǎn)近煢獨(dú)老幼之欲有復(fù)于上而其長(zhǎng)弗達(dá)者，立于肺石三日，士聽(tīng)其辭，以告于上而罪其長(zhǎng)”。無(wú)論住所遠(yuǎn)近、老弱病殘，只要有冤屈通過(guò)這種方式表達(dá)出來(lái)，周王一定會(huì)對(duì)那些不負(fù)責(zé)任，不解決民生問(wèn)題的官員進(jìn)行處罰。周公旦攝政時(shí)對(duì)來(lái)訪者非常耐心，“一沐三握發(fā)，一食三吐哺，起以待士，猶恐失天下之賢人。” 周公無(wú)論是在洗發(fā)還是吃飯，只要有人造訪，總能停下來(lái)接待百姓。他的禮賢下士、善待人民眾人皆知。此行為更是被后任贊為“周公吐哺，天下歸心”。

反觀當(dāng)下，我國(guó)官員的考評(píng)機(jī)制是與信訪量嚴(yán)格掛鉤的，“信訪一票否決”起著制度性的作用。 在這樣的績(jī)效考核方式下，通不過(guò)考核評(píng)估就要受到上級(jí)的通報(bào)批評(píng)，受到“進(jìn)籠子管理的處罰”，無(wú)論你其他工作做得多好，都不能享受評(píng)先評(píng)優(yōu)。 所以，雖然信訪條例將“任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”列為總則。但實(shí)踐中，基層干部常通過(guò)收取費(fèi)用、批評(píng)教育甚至變相懲戒等方式阻止、打擊信訪者。截訪、銷(xiāo)號(hào)、花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定的現(xiàn)象很常見(jiàn)。可是，基層干部的行為已經(jīng)侵犯了信訪者的人身權(quán)利，異化了信訪的價(jià)值，偏離了“以人為本”的本質(zhì)。信訪工作的本質(zhì)應(yīng)該落實(shí)到保障每一個(gè)個(gè)體的權(quán)益上來(lái)。

今天的信訪工作應(yīng)該吸收古代“民為邦本，本固邦寧”的思想并應(yīng)用到“以人為本”的工作中去。不要把信訪當(dāng)成“維穩(wěn)”的工具，這需要一套更為合理的考評(píng)機(jī)制，也需要信訪工作者的踐行。

（二）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)

古代的信訪制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任劃分上是非常明確和具體的，無(wú)論百姓遇到什么樣的冤屈，只要按照特定的程序就能夠很快找到上訪的主體。例如，宋代的“信訪”在程序設(shè)置上是較為完善的。規(guī)定了登聞鼓院、登聞檢院、理檢院三種機(jī)構(gòu)，理檢院是對(duì)登聞鼓院、登聞檢院行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。《宋史》161卷記載：“登聞鼓院掌受文武官員及士民章奏表疏。凡言朝政得失、公私利害、軍情機(jī)密、陳乞恩賞、理雪冤濫，及奇方異術(shù)、改換文資、改正過(guò)名，無(wú)例通進(jìn)者，先經(jīng)鼓院進(jìn)狀；或?yàn)樗郑瑒t詣檢院。并置局于闕門(mén)之前”。聞鼓院的職責(zé)，是專(zhuān)門(mén)受理無(wú)法按照正常程序遞交到皇帝手里的案件，這些既可以是官方的，也可以是民間的。同時(shí)，對(duì)上訪的程序也做了嚴(yán)格的規(guī)定，分別按照登聞鼓院、登聞檢院、理檢院的順序進(jìn)行，如均不受理，則“判狀付之，許邀車(chē)駕，如不給判狀，聽(tīng)詣?dòng)放_(tái)自陳”。

相比之下，信訪制度普遍存在的問(wèn)題是不夠明確，不管是法律規(guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是執(zhí)行主體、責(zé)任劃分等問(wèn)題上，給人的感覺(jué)就是“厘不清”。我國(guó)自上而下設(shè)有信訪局，它作為政府機(jī)構(gòu)，本應(yīng)統(tǒng)籌各類(lèi)信訪案件。《信訪條例》第4條也規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)。但不管中央還是地方，各司法、立法、人大、黨委等機(jī)關(guān)均設(shè)有各自的信訪機(jī)構(gòu)，只不過(guò)名稱(chēng)不同，形式各異。在缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制下，容易造成信息阻塞、資源浪費(fèi)。民眾不懂得這些機(jī)構(gòu)的區(qū)別，隨意上訪；責(zé)任承擔(dān)主體不明，民眾的訴訟則被“踢皮球”。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，重在明確職責(zé)，“登聞鼓”的發(fā)展史明確了信訪機(jī)構(gòu)和程序。今天的信訪更應(yīng)該在機(jī)構(gòu)、權(quán)限等問(wèn)題上加以明確，早日實(shí)現(xiàn)信訪獨(dú)立。

（三）限制上訪案件，優(yōu)化資源支配

唐朝對(duì)訴訟程序和訴訟真實(shí)性都有做嚴(yán)格限制，《唐律·斗訟》中規(guī)定：“其邀車(chē)駕訴，而入部伍內(nèi)，杖六十”，“諸邀車(chē)駕，及撾登聞鼓，若上表訴，以身事自理訴而不實(shí)者，杖八十”。通過(guò)這樣的規(guī)定一方面規(guī)范了信訪的秩序；另一方面嚴(yán)格保證了案件的真實(shí)性，控制信訪量。元朝則更加明確受案的類(lèi)型，《元史·世祖本紀(jì)》曰：“諭中書(shū)省議立登聞鼓，如為人殺其父母兄弟夫婦，冤無(wú)所訴，聽(tīng)其來(lái)?yè)簟Ｆ浠蛞约?xì)事唐突者，論如法。”古代的立法和司法中就明確考慮到限制信訪的作用，在控制受案范圍、減少信訪量上起到積極影響。

我國(guó)信訪條例未在信訪事項(xiàng)受理中做除外性規(guī)定，造成各種類(lèi)型案件均可受理，案件不斷累積得不到及時(shí)處理，極易激起民怨。“重復(fù)上訪”、“暴力上訪”也就時(shí)有發(fā)生。民眾在權(quán)益受到侵犯時(shí)不知通過(guò)何種途徑解決更有效。如果《信訪條例》對(duì)案件類(lèi)別、上訪方式等做明確限制，能分流出部分案件。這樣不僅可以減少上訪量，也可以把不同類(lèi)別的案件置配到相應(yīng)受理機(jī)關(guān)中去。在達(dá)到優(yōu)化資源配置作用的同時(shí)也能更高效的保障人民權(quán)益。

限制性規(guī)定應(yīng)該是信訪有序進(jìn)行的有效保障。古代的具體做法雖不值得提倡，但基本思路是可取的。我們應(yīng)該讓信訪成為一項(xiàng)區(qū)別于行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的補(bǔ)充救濟(jì)方式。

三、反思

從法的繼承性和中華傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性中不難看出，現(xiàn)代的信訪觀念在很大程度上承襲了古代的“登聞鼓”制度。但在實(shí)際操作中陷入了一種民眾上訪，案件不能及時(shí)處理，民眾繼續(xù)上訪，案件越積越多的惡性循環(huán)中。最后，信訪本身的矛盾沒(méi)有解決，又會(huì)產(chǎn)生新的矛盾。針對(duì)這些問(wèn)題結(jié)合古代“登聞鼓”制度可以從以下方面考慮：

必須樹(shù)立“以人為本”的觀念，主要針對(duì)兩類(lèi)對(duì)象。第一類(lèi)是基層政府工作者。河南嵩縣政法委書(shū)記趙捍東曾說(shuō)：“今后，發(fā)現(xiàn)上訪必須銷(xiāo)號(hào)，銷(xiāo)號(hào)只是經(jīng)濟(jì)上付出，不銷(xiāo)號(hào)就是政治前途上的損失。” 類(lèi)似這樣的態(tài)度和做法只會(huì)導(dǎo)致民怨增加。縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該樹(shù)立高度的政治責(zé)任，以人為本，解決人民需要的問(wèn)題才會(huì)有政治前途。第二類(lèi)是信訪部門(mén)。信訪工作者應(yīng)該提供更便捷的信訪渠道，提高案件的處理效率。十八屆三中全會(huì)后，信訪工作改革決定中提出網(wǎng)上信訪。國(guó)家信訪局舒局長(zhǎng)在2017年“部長(zhǎng)通道”上也提出信訪網(wǎng)上投，事項(xiàng)網(wǎng)上辦等全新的信訪模式。這種信訪方式本身是好的，但基層群眾普遍認(rèn)識(shí)不夠。信訪部門(mén)應(yīng)加大宣傳，規(guī)范網(wǎng)上信訪，真正做到信訪不出門(mén)。從而在處理信訪案件中真正做到“以人為本”，充分尊重保障人民的權(quán)利。

《信訪條例》中應(yīng)對(duì)信訪范圍、類(lèi)型等做限制。信訪本意是給社會(huì)安裝“減壓閥”，但各類(lèi)案件均可上訪，使得閥門(mén)開(kāi)的過(guò)大。案件的實(shí)際處理能力是有限的，難免造成新的民怨。條例中應(yīng)該對(duì)信訪案件的類(lèi)型做嚴(yán)格的限制，明確哪些是不予受理的，并在登記前進(jìn)行審查，控制案件數(shù)量。現(xiàn)行信訪條例的本質(zhì)是“束民”而非“約官”。 信訪條例第18條規(guī)定，多人采用走訪形式提出共同的信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過(guò)5人，但未規(guī)定如何推選。基層黨政官員很可能為了“截訪”、“銷(xiāo)號(hào)”采取利誘、威脅甚至幕后操控等方式推選代表。這樣的限制規(guī)定一定程度上約束了群眾上訪，反而讓一些有不正之風(fēng)的官員鉆了法律漏洞。當(dāng)然，信訪條例本身的法律效力是有限的，在信訪改革的進(jìn)程中，應(yīng)該從法律上確立人民的信訪權(quán)力，明確各級(jí)官員的職責(zé)劃分等問(wèn)題。

將司法公正作為司法的生命線(xiàn)。這也是從根源上規(guī)范信訪秩序，解決信訪內(nèi)在矛盾的有效措施。當(dāng)前信訪案件中很多應(yīng)歸司法領(lǐng)域管，但民眾認(rèn)為司法難以確保公平公正，對(duì)司法缺乏信任。這是因?yàn)樗痉ǔ绦驈?fù)雜、司法審判易受外部勢(shì)力干預(yù)；也是因?yàn)榻陙?lái)各種冤假錯(cuò)案頻發(fā)，司法系統(tǒng)腐敗嚴(yán)重。這些都有損人民對(duì)于法治的信仰，需要改變司法政策，將主要精力放在“公正判決”上。 司法公正需要處理好“服從”與“獨(dú)立”的關(guān)系。 在堅(jiān)決依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠憲法的大背景下做到獨(dú)立審判，不受各地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人勢(shì)力影響。司法公正同時(shí)需要司法工作者處理好“利己”與“利民”的關(guān)系。司法實(shí)踐中的冤假錯(cuò)案源于司法工作者意識(shí)層面的腐敗，是利己主義思想在作怪，應(yīng)該摒棄這種思想，把“以人為本”放到最重要的位階上，維護(hù)公民權(quán)益。只有以此樹(shù)立司法公信力，保證司法公正才能從實(shí)質(zhì)上緩解信訪矛盾。

四、結(jié)語(yǔ)

在對(duì)信訪制度進(jìn)行深化改革的同時(shí)，應(yīng)牢記“為人民服務(wù)”的宗旨和“以人為本”的思想。信訪制度的改革也是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，不能只著眼于該制度本身的設(shè)置，更要把立法、司法、行政統(tǒng)籌進(jìn)來(lái)，通過(guò)多元化的路徑加以實(shí)施。還應(yīng)該不斷對(duì)古代“信訪”制度進(jìn)行學(xué)習(xí)，“以史為鑒，可以知興替”， 這種學(xué)習(xí)更多的是對(duì)當(dāng)時(shí)的理念和本質(zhì)的借鑒，而不是形式上的雷同。

注釋?zhuān)?/p>

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