高校基本建設項目的審計監(jiān)督機制重建
——基于代建制模式

林 璐 閆貞錚 黃永芬

(成都大學 審計處， 四川 成都 610106)

·經(jīng)濟研究·

高校基本建設項目的審計監(jiān)督機制重建
——基于代建制模式

林 璐 閆貞錚 黃永芬

(成都大學 審計處， 四川 成都 610106)

代建制模式下高校基本建設項目具有資金投入大、管理難度高的特點，對其實施有效的全過程跟蹤審計監(jiān)督是規(guī)范項目管理、提高工程建設質(zhì)量和效率的有效途徑。論文就近年來高校基本建設項目實施代建制模式的發(fā)展情況，分析了高校內(nèi)審部門與其他參建單位的關(guān)聯(lián)關(guān)系，針對高校內(nèi)部審計關(guān)口前移、多節(jié)點控制、全程監(jiān)控的要求，提出重建代建制模式下高校基本建設項目審計監(jiān)督中參建單位的溝通交流機制，明確各方責任義務，實踐證明該機制能夠為高校內(nèi)審部門解決實際問題，確保審計工作順利實施。

高校代建制;建設項目;審計監(jiān)督

我國的高等教育事業(yè)近年來發(fā)展迅速，國家和地方政府也投入了更多資金用于高校的基本建設，因此資金的控制問題引起投資方的高度重視。2007年，教育部下發(fā)《教育部關(guān)于加強和規(guī)范建設工程項目全過程審計的意見》(教財〔2007〕29號)，全國高校相繼開展建設工程全過程跟蹤審計。高校基建項目投資大、影響范圍廣，基于規(guī)避投資風險、減少管理成本、推動高校基建工程管理規(guī)范化和科學化的目標，眾多高校建設項目逐漸傾向于選擇“代建制"模式。高校內(nèi)審部門則致力于在學校建設項目推行代建制管理模式的情況下，從審計監(jiān)督的角度來研究如何通過審計更好地控制和改善現(xiàn)有的高校建設項目工程管理問題。

一、代建制模式在國內(nèi)及高校建設范圍內(nèi)的發(fā)展情況

(一)代建制模式在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

2004年7月16日，國務院正式批準了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是要在全國范圍內(nèi)推行代建制，目標主要是政府投資的非經(jīng)營性項目。政府單位或其他建設項目投資方通過公開招標或直接委托，以合同形式將工程項目的管理權(quán)委托給具有獨立法人資質(zhì)的專業(yè)項目管理公司代為管理的模式即為代建制模式。2004年11月，建設部頒布《建設工程項目管理試行辦法》，進一步對項目管理企業(yè)的資質(zhì)、工程項目管理服務范圍、工程項目建設單位選擇項目管理企業(yè)的委托方式、管理辦法、收費標準、執(zhí)業(yè)原則以及項目管理人員的行為規(guī)范等內(nèi)容作了明確規(guī)定。在接下來的幾年中，代建制模式逐漸在我國各省市被推廣，北京市、浙江省寧波市、貴州省、廣東省等地紛紛出臺了關(guān)于政府投資項目實行代建制模式建設的管理辦法[1]。

從工程項目委托承建的形式上看，可分為廣義代建制和狹義代建制，廣義的代建制泛指所有的委托承建方式，高校基本建設等政府出資的非經(jīng)營性項目的委托建設屬于狹義的代建制。目前國內(nèi)對代建制模式的研究表明，工程項目采用代建制模式有助于增強建設各方的責任意識，通過職責分工，項目建設各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督與合作的關(guān)系。投資人或使用單位在提出項目的使用功能和建設要求后，主要工作就是對代建單位進行監(jiān)督，這將自覺規(guī)范投資管理行為。代建制模式將項目實施階段的管理風險和資金使用風險轉(zhuǎn)移到了代建單位，由具有專業(yè)知識的代建單位來進行項目管理可以在很大程度上降低風險發(fā)生的概率，但同時其自身的不足又造成新的風險因素，包括技術(shù)風險、經(jīng)濟風險、外部監(jiān)督風險等[2]。

(二)代建制模式在高校建設中的應用

高校基建項目存在特殊性，首先在設計方面，更傾向于塑造學校的文化底蘊和整體風格；其次在投資方面，不產(chǎn)生投資效益，而更著重考慮使用功能；另外由于高校基建項目種類多，建設規(guī)模不同，因此現(xiàn)有的高校基建管理模式也千差萬別。從建設單位項目管理角度出發(fā)，高校基建項目管理的主要模式可分為自管模式、共管模式及代建制模式3類[3]。根據(jù)項目承包和運營的模式進行細化，具體又可分為委托咨詢公司協(xié)助業(yè)主進行項目管理、由專業(yè)機構(gòu)進行項目管理、設計—采購—建造(EPC即Engineering-Procurement-Construction)也被稱為“交鑰匙”工程模式、建造—運營—移交模式(BOT即Build-Operate-Transfer)、移交—運營—移交模式(TOT即Transfer-Operate-Transfer)等若干類[4]。

高校基本建設項目屬于政府投資的非經(jīng)營性項目，在高校工程項目代建制體系中，代建單位即由政府部門直接選擇具有工程項目管理資質(zhì)的公司或是通過招標的方式確定的工程項目管理公司，與學校簽訂代建合同，需代表學校聯(lián)系招標機構(gòu)、勘察設計、施工單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位等，各參與方均圍繞工程項目提供相應的服務，代建單位執(zhí)行專業(yè)化的項目管理工作，負責項目的資金投入管理和建設組織實施工作，項目建成后交付學校使用[5]。

在代建制模式下高校無需設置專門的項目管理團隊，可精簡基建和后勤機構(gòu)，降低學校運營成本，而且代建單位具有更強的專業(yè)技術(shù)力量和更豐富的項目管理經(jīng)驗，可以使項目管理更加規(guī)范和高效，相對于傳統(tǒng)的自建模式，可以確保項目能夠較快地實施，從工程質(zhì)量和實用性角度而言更有保證。但是由于代建單位無法全權(quán)代表學校和理解學校的需求，在建設工程的管理方面難以為學校做全面的考慮，代建制模式實施過程中還需要高校層面上的協(xié)調(diào)與配合。

二、代建制模式下高校建設項目開展審計監(jiān)督的必要性和難點

(一)代建制模式下審計監(jiān)督的必要性

近年來，高校基本建設項目的審計監(jiān)督方式從竣工結(jié)算的審計模式發(fā)展到全過程造價控制的審計模式。審計部門根據(jù)具體要求負責項目實施過程中建設標準和投資規(guī)模的審定工作、建設資金投入的審核工作，并對項目建設不同階段計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督。對于建設金額大、資金風險防范難度高的工程項目，內(nèi)審部門借助社會中介機構(gòu)來完成全過程跟蹤審計工作，社會中介機構(gòu)受內(nèi)審部門委托，對建設工程全過程有關(guān)資金支付的程序出具審核意見或咨詢意見，內(nèi)審部門對工程建設情況、資金使用情況進行監(jiān)督。

圖1 代建制項目參建單位關(guān)系

高校代建制項目審計中，內(nèi)審部門發(fā)揮的作用有別于其他基建項目審計，首先代建制項目多為大型政府投資項目，最終的竣工結(jié)算審計由政府審計部門完成，高校內(nèi)審部門只在招投標和施工過程中介入跟蹤審計，其次由于參建單位均與代建單位簽訂合同關(guān)系，與高校內(nèi)審部門并無實際的約束關(guān)系，在跟蹤審計實施過程中給內(nèi)審部門對建設項目造價控制的監(jiān)督造成障礙。代建制項目施工過程中參建單位的關(guān)系如圖1所示：高校層面上使用部門對建設部門提出使用要求；審計部門與建設部門相互合作，共同為學校建設項目的質(zhì)量、進度、造價等進行把關(guān)；高校建設部門與代建單位存在代建合同關(guān)系；審計部門只對代建單位與全過程造價控制單位具有監(jiān)督義務，而沒有合同保障；從參建單位層面來說，代建單位與全過程造價控制單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位分別簽訂合同，共同執(zhí)行合同的義務和要求。

代建制模式下的審計監(jiān)督，在于如何規(guī)范和引導社會資本對高校的投資與管理，防止高校的產(chǎn)權(quán)及國有資產(chǎn)流失，采取“國家審計、內(nèi)部審計、社會審計"三結(jié)合的摸式，推進高校基本建設項目全過程的審計，提高投資效益[6]。代建單位組織招投標工作的合法性、代建單位使用資金的合規(guī)性、建設過程中發(fā)生的造價變更的審批流程、材料費和人工費調(diào)差、各項規(guī)費和措施費的計取標準等應當成為審計監(jiān)督的重點。探索拓展建設工程審計監(jiān)督路徑，目的是控制工程使用資金不超預算，控制工程變更導致的造價增加，提高資金的使用效益，發(fā)揮內(nèi)審部門的監(jiān)督效用。

(二)代建制模式下審計監(jiān)督的難點

代建制的引入改變了高校建設項目集投資、建設、管理、使用于一身的傳統(tǒng)管理模式，出現(xiàn)了投資人、使用人、代建人相互分離、相互制約的三個主體[7]，這種改變對為保證高校建設項目的資金用得真實、合法并有效率的審計監(jiān)督工作提出了一系列挑戰(zhàn)。高校內(nèi)審部門作為建設項目的監(jiān)督主體，與代建單位沒有直接的合同關(guān)系，對全過程造價控制單位沒有有效的評價體系，如果不制定完善的管理辦法，細化審計監(jiān)督的實施路徑，則無法確保全過程跟蹤審計監(jiān)督的順利實施。首先，在代建單位自行組織的招投標工作中，不能實時地掌握招標中的各個環(huán)節(jié)，無法對投標單位遞交的投標文件進行審查，進而無法對招標過程實行全面的監(jiān)督、發(fā)揮風險防控作用；其次，在項目施工過程中，全過程造價控制單位與代建單位相互配合，共同履行過控合同包含的義務和要求，高校內(nèi)審部門的職責是對雙方的合同執(zhí)行情況進行監(jiān)督，控制工程項目的資金使用情況，審查工程變更的手續(xù)是否完善，然而在各方未建立溝通機制的情況下，審計工作實施過程中障礙繁多，無法確保監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、代建制模式下的審計監(jiān)督機制重建

代建制模式下迫切需要高校內(nèi)審部門在跟蹤審計中深入探索，研究各個參建單位的利益關(guān)系，分析其在建設項目實施過程中的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以重建基建工程全過程跟蹤審計中機構(gòu)間合作模式來切合代建制。通過對高校基本建設項目審計的分析，提出對基本建設項目實施關(guān)口前移、多節(jié)點控制、全程監(jiān)控的全過程跟蹤審計模式，并分析了其可能帶來的現(xiàn)實問題及相應對策，研究數(shù)據(jù)表明高校全過程跟蹤審計實施成果明顯[8]。本文在代建制模式的背景下，為保證全過程跟蹤審計工作順利實施，在分析主要參建單位關(guān)聯(lián)關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了多個單位間的溝通交流機制。

(一)高校內(nèi)審部門的監(jiān)督與相互協(xié)作

根據(jù)工程實際情況制定全過程跟蹤審計的監(jiān)督細則，明確相關(guān)單位的協(xié)作機制。負責全過程跟蹤審計工作的組織與協(xié)調(diào)，處理全過程跟蹤審計中遇到的問題。指定專人對口該工程進行審計監(jiān)督，實施現(xiàn)場實質(zhì)性跟蹤制度。負責該項目的審計人員積極與全過程造價控制單位、代建單位、學校建設部門溝通，審核有關(guān)造價變更的方案是否合理、手續(xù)是否完善，實時掌握項目資金支付情況，定期到現(xiàn)場查看和了解工程情況。審計部門根據(jù)收集到的資料撰寫監(jiān)督報告，及時向?qū)W校領(lǐng)導呈送，便于學校決策層實時掌握項目進度，做出指示。實施事后評價制度，對全過程造價控制單位的工作進行管理、監(jiān)督、考核和評價。配合全過程造價控制單位，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通知建設部門、代建單位督促責任方立即整改，限期落實審計意見，促進協(xié)作機制的作用發(fā)揮。

(二)全過程造價控制單位的職能發(fā)揮與相互協(xié)作

支持和配合學校內(nèi)審部門的審計監(jiān)督工作，遵照學校的全過程審計工作實施要求。指派專人全程跟蹤建設工程情況，參與工地上圖紙會審、隱蔽工程驗收、進場材料認質(zhì)認價、工程變更部位的驗收等活動，參加監(jiān)理單位和代建單位組織的工程例會，及時獲取工程信息，根據(jù)工程進度實際情況組織召開造價例會，在造價控制的角度建立項目建設相關(guān)單位的溝通平臺，促進各方相互協(xié)作。根據(jù)國家有關(guān)政策及市場價格，對施工單位提出的階段性工程結(jié)算款與工程的實際進度和造價進行比對，并確定工程的階段性應付款。督促工程各方每一次造價變更資料簽字齊全，收集整理工程造價變更資料，及時向?qū)W校匯報全過程控制情況。如遇到設計變更、經(jīng)濟技術(shù)核定等有關(guān)造價變更的事項，現(xiàn)場監(jiān)督變更是否合理，變更資料是否齊全，對于跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向?qū)W校審計部門以及代建單位溝通，督促責任方立即整改，限期落實審計意見。

(三)代建單位的管理與相互協(xié)作

配合學校和全過程造價控制單位開展全過程跟蹤審計工作，協(xié)同學校和全過程造價控制單位及時解決審計中遇到的困難和問題，從工程項目管理者的角度促進協(xié)作機制的實際運用。按時向全過程造價控制單位提供與工程款支付、造價變更相關(guān)的完整和準確資料，并提前通知與建設項目相關(guān)的圖紙會審、造價例會、隱蔽工程和關(guān)鍵部位的竣工驗收等活動。對于施工過程中發(fā)現(xiàn)的審計問題，積極督促責任方立即整改，限期落實審計意見，整改完成后書面答復問題提出方。對于隱蔽工程驗收、方案變更、施工中遇到的造價變更等情況，確保現(xiàn)場資料的完整性，及時督促參建單位完成相關(guān)資料的簽署意見。

四、審計監(jiān)督機制的應用效果

根據(jù)某高校近年來代建制模式下新校區(qū)建設的階段性進展情況，在早期的建設階段中，由于高校內(nèi)審部門在探索中開展代建工程的全過程跟蹤審計監(jiān)督，未能與參建單位達成統(tǒng)一的溝通交流機制，實施工作中受到多種阻礙：代建單位沒有及時將項目的招標時間、招標結(jié)果等重要事項告知高校內(nèi)審部門，導致審計監(jiān)督介入時間滯后；在工程項目發(fā)生有關(guān)造價的變更時，全過程造價控制單位沒有及時向高校內(nèi)審部門提供有關(guān)變更的依據(jù)及重要程序的文件，導致審計監(jiān)督力度不夠；全過程造價控制單位沒有及時通知審計人員參加造價例會，沒有及時報送工程相關(guān)信息，如工程進度、工程款支付情況以及施工過程中發(fā)現(xiàn)的問題，導致審計監(jiān)督覆蓋不夠全面等問題。高校內(nèi)審部門在分析總結(jié)審計經(jīng)驗后，編寫關(guān)于代建制模式下新校區(qū)建設的跟蹤審計實施意見，明確各方責任義務，經(jīng)學校領(lǐng)導、代建單位、全過程造價控制單位會簽同意后印發(fā)。

圖2 代建制模式下的審計監(jiān)督機制

跟蹤審計實施意見在新的項目建設階段中發(fā)揮作用，形成了圖2所示的三方相互合作與監(jiān)督的機制。該機制建立了高校層面與代建單位、全過程造價控制單位的溝通路徑，為審計部門實施審計監(jiān)督提供了有力保障。審計部門履行監(jiān)督職能，通過出席建設項目階段性的研討會、參加工地造價例會等，能夠及時掌握項目建設情況及資金使用情況；造價咨詢單位對審計監(jiān)督工作予以配合，及時向?qū)徲嫴块T提交造價咨詢月報以及施工過程中的造價變更資料等，審計部門對文書資料進行審查和整理，作為審計監(jiān)督報告的依據(jù)；對于審計部門提出的問題和整改意見，由代建單位履行管理職能，督促責任方在限期內(nèi)予以整改，切實完成工程項目的造價管理程序。自審計實施意見發(fā)揮作用以來，高校層面的下設部門與其他參建單位的溝通更加順暢，有關(guān)工程進展的信息傳遞更加及時，工程造價資料審核程序更加規(guī)范。

五、結(jié)論與建議

代建制模式下高校基本建設工程的審計監(jiān)督涉及到多個參建單位的交流與配合，研究各個單位在項目建設中的作用發(fā)揮和利益關(guān)系，制定合理的審計監(jiān)督機制，有助于明確各方職責，保持信息暢通和透明，及時發(fā)現(xiàn)問題并研究解決對策，從建設項目的質(zhì)量、效益、效率上全面把關(guān)，從多方面確保全過程審計監(jiān)督工作的順利實施。代建制模式是近年來高校基本建設發(fā)展的新趨勢，針對這種建設管理方式的審計監(jiān)督工作是一項復雜且陌生的系統(tǒng)工程，對內(nèi)部審計機構(gòu)來說是一項全新的工作，通過發(fā)現(xiàn)和解決問題的方式將此項工作在探索中推進也是審計工作的發(fā)展要求和努力方向。

[1]夏慶.政府投資項目代建制模式風險管理研究[D].重慶大學,2008.

[2]翁謙.淺談我國代建制的風險及控制模式[J].中國工程咨詢,2005(4)：28-29.

[3]楊海勇,龍奮杰.高校基建管理模式探討[J].建筑經(jīng)濟,2013(2):33-37．

[4]趙智.我國政府投資項目代建制模式研究[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學,2006.

[5]鄭建軍.代建制模式下政府投資項目管理研究[D].同濟大學,2006.

[6]徐華初,游啟茂，楊行年.高校基本建設項目審計探討[J].教育財會研究,2005(5):47-51.

[7]王寶慶,李潔.代建制模式下政府投資項目審計的對象及重點[J].財經(jīng)監(jiān)督,2008(12):65-67.

[8]張靜,李博,葛勇.高校基建工程全過程跟蹤審計中機構(gòu)間合作機制的應用[J].重慶建筑,2015(3):55-57.

(責任編輯：張 蕾)

Reconstruction of Auditing and Supervising Mechanism for Capital Construction Projects in University —Based on Agent-construction Model

LIN Lu YAN Zhenzheng HUANG Yongfen

(Audit Office, Chengdu University, Chengdu, Sichuan, 610106)

In the model of agent-construction, the capital construction projects in university have the characteristics of large investment and high difficulty in management,thus the effective implementation of the whole process tracking audit supervision is an effective way to standardize the project management,improve project quality and efficiency.This paper,based on the development of the agent-construction model implemented in the capital construction projects in universities,analyzes the relationship between university internal audit office and other construction units.According to the requirement of whole process tracing audit model of exit forwarding,multiple joint control and whole process supervision for capital construction,reconstruction of auditing and supervising mechanism for capital construction projects in university is put forward.The mechanism aims at clearing responsibilities of relevant departments,and practice has proved that the mechanism can solve the practical problems for the internal audit office and ensure the smooth implementation of the audit work.

agent-construction model in universities;construction project;auditing and supervising

2016-07-25

林 璐(1989-)，女，成都大學審計處審計員，博士研究生；閆貞錚(1982-)，女，成都大學審計處高級審計師，碩士；黃永芬(1979-)，女，成都大學審計處審計員。

F239.63；G647.5

A

1004-342(2017)02-36-05