蘇濤,馬德富,張明
(1.華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院,湖北武漢 430079;2.湖北省社會科學院社會學所,湖北武漢 430077)
貧困山區縣農村人口向城鎮轉移的特點、意愿、影響及對策
——以湖北省五峰縣為例
蘇濤1,馬德富2,張明2
(1.華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院,湖北武漢 430079;2.湖北省社會科學院社會學所,湖北武漢 430077)
農村人口向城鎮轉移,是20世紀80年代以來我國人口流動的顯著特點。選取貧困山區縣——湖北省五峰縣為研究對象,梳理歸納五峰縣農村人口向城鎮轉移特點,分析把握五峰農村人口向城鎮轉移意愿、趨勢。在關照人口這一生產要素變量對五峰經濟社會發展影響基礎上,提出推進貧困山區縣城鎮化建設的對策建議。
少數民族山區縣;五峰;農村;城鎮;人口轉移
貧困山區縣,是國家重點扶貧攻堅的主戰場。五峰作為貧困山區縣其中的一員,農村人口轉移除具有同全國其他地區類似的基本特點外,也有其特殊表現和規律。探尋人口這一生產要素變量對五峰經濟社會發展的影響,有利于推動貧困山區縣域“十三五”規劃綜合統籌,有助于推進貧困山區縣加快發展、跨越式發展。
(一)從農村人口數量變動看,出現“內卷化”趨勢。
1.與全國人口持續增長不同,近年來五峰縣人口停滯不前乃至近期出現以較快速度下降的跡象,“內卷化”趨勢明顯。具體而言:2005—2014年全國人口實現以較為均衡速度持續增長,從2005年 130756萬人到2014年136782萬人,年均增長率達0.5%。

圖1 2005-2015年五峰縣人口自然變動情況(單位:人)
與全國人口變動趨勢不同,從2005-2015年五峰全縣人口自然變動情況來看,以2009年前后為節點,2005-2009年全縣人口基本處在緩慢增長狀態;進入2010年后全縣人口進入下降通道,除2011年略有增長外,2012-2015年處于持續下降態勢(詳見圖1)。
2.2010年之后五峰全縣農業人口曲折上升,非農業人口整體呈現較快下降態勢。從2005-2015年五峰全縣農業人口自然變動情況看,大致分為兩個階段,2005-2009年農業人口從2005年179837人曲折上升至2009年181678人;以2009年前后為臨界點,農業人口在2010年出現急劇下降到177864人,從2010年之后農業人口亦實現曲折上升,2015年農業人口達180069人(參見圖2)。

圖2 2005-2015年五峰縣農業人口自然變動情況(單位:人)
從2005-2015年五峰縣非農業人口自然變動情況看,整體上呈不斷下降態勢,期間出現波折;具體而言,2005-2008年期間,非農業人口出現緩慢增長,從2005年25516人增長到2008年26764人;2009-2015年期間,非農業人口雖有曲折但整體出現較快下降的趨勢,從2009年26755人下降到22706人(參見圖3)。

圖3 2005-2015年五峰縣非農業人口自然變動情況(單位:人)
3.五峰全縣人口數量減少趨勢中,少數鄉鎮人口小幅增加跡象值得關注。就五峰縣各鎮農業人口變動情況而言,2006-2015年五峰縣各鄉鎮農業人口整體數量變動不大,其中漁洋關鎮和灣潭鎮農業人口總量出現小幅上升,其他各鄉鎮大多出現小幅下降(參見圖4)。

圖4 2006-2015年五峰縣各鄉鎮農業人口自然變動情況(單位:人)
(二)從農村人口結構看,老齡化、少子化、空心化加劇。
與全國大多數中西部農村情況一致,[1](p68)五峰縣農村青壯年大多出去打工,留下的70%-80%是老年人。據介紹,五峰縣60歲以上老年人口已達16.2%,按10%的國際通行標準,五峰縣是一個典型的老齡化社會。雖然五峰縣有鼓勵生育的民族政策,但農村選擇生一孩的比例高于全國,99%的家庭放棄生二胎。部分打工賺到錢的年輕人,會選擇交通和基礎設施好的地方,比如縣城買房作為他們孝敬長輩、看望長輩的地方。由此,勢必造成農村人口漸次減少。
(三)從人口流出入比看,整體處于封閉化狀態。
五峰縣流動人口主要以流出人口為主,流入人口所占比例很小。以2014年10月-2015年8月五峰各鄉鎮流出人口情況為例,期間,各鄉鎮流出人口在流動人口中的比例均超過90%。與此相對,五峰縣常住流入人口少,且主要集中于五峰新老縣城,其他鄉鎮流入人口所占比例極小。
(四)從轉移的地域看,異地城鎮化顯著。
五峰縣農村人口的轉移,當前大多跳過了附近鄉鎮,直接進入縣城乃至宜昌、武漢或者珠三角、長三角、京津冀三大都市圈。各鄉鎮流出人口中,很大一部分流出至外省,異地城鎮化顯著。
(五)從轉移的城市接納程度看,“半城鎮化”明顯。
五峰縣建成區城鎮常住人口達到8.6萬人,但其非農業人口僅2.3萬人,中間相差6.3萬人。這說明有一大部分人雖然住在城鎮里,但是他們仍然是農業戶口,從事著農業生產,僅僅表現為“地域的城鎮化”,而并非“人的城鎮化”,這是明顯的“半城鎮化”現象。
(六)從人口城鄉轉移的方向看,“逆城鎮化”顯現。
在全國和湖北省城鎮化進程不斷加快的整體環境中,五峰縣出現農業人口仍占主體,城鎮化率卻不斷下降,呈現“逆城鎮化”趨勢。2005-2014年期間,全國層面上城鎮人口實現較快速度持續增長,人口城鎮化趨勢較為明顯。相比而言,2005年-2015年,五峰縣非農業人口所占比例不升反而下降,從2005年的12.29%,降至2015年的11.13%,降幅為1.16%(參見圖5)。

圖5 2005-2015年五峰縣城鎮化率情況(單位:%)
在社會流動頻繁的現代社會,農村居民向城鎮轉移的行為既受到外部客觀因素的影響,也是村民個人意志的體現。為深入了解五峰農村人口向城鎮轉移的主觀意愿,本次調研采取問卷調查與重點訪談相結合的方式,對其流動意愿進行調研。問卷調查采取隨機抽樣法,在依據各鄉鎮農村人口在全縣農業總人口中的比重確定各地問卷發放數的基礎上,共在全縣范圍內發放問卷400份,有效回收問卷374份。
(一)樣本基本情況。
問卷數據分析顯示,此次調查樣本的男女性別比為1.25 1,年齡段主要為40歲以上群體。其中,50歲以上居民比例最高,占37.8%;其次為41-50歲居民,占26.9%;31-40歲,18.8%;30歲以下,16.9%。與農村大多數青壯年外出務工的現狀較一致。
從文化程度看,被調查對象以初中文化程度為主,39.6%。其次分別為小學及以下文化程度(29.9%)、高中或中專(24.3%)、大專及以上(6.2%)。從年家庭總收入看,被調查者年均家庭總收入水平為25782.1元,年家庭總收入眾值為10000元(20.2%)。具體而言,從收入分布看,年家庭總收入10000元以下者占17.8%;年家庭總收入10000-25000元以下者,43.4%;年家庭總收入25000元以上者,38.9%。從外出務工經歷看,54.3%的被調查對象從未外出務工,28.6%的被調查對象去過1-2個城市,曾經到3個及以上城市務工的占20.1%。
(二)農村居民向城鎮轉移的意愿特點。
1.在家人員總體轉移意愿弱。
調查顯示,現留在農村的村民向城鎮轉移的意愿偏低,在問及“最喜歡在哪生活”時,60.2%的被調查者選擇農村,其次是縣城28.9%,選擇鄉鎮的僅10.9%(見圖6)。這實際折射出當前農村社會實際狀況。在40歲以下年輕人外出務工成為常態的背景下,農村居民構成以婦女、老人、小孩為主,即俗稱的“386199”部隊,農村社會呈現空心化趨勢。

圖6 您更喜歡在哪生活
2.群體差異鮮明。
五峰縣農村居民向城鎮轉移的意愿表現出年齡、文化差異。即村民城鎮轉移意愿與年齡呈負相關關系,而與文化程度正相關。就各年齡群體而言,處于生命周期不同階段的人們表現出不同的遷移行為傾向。在30歲及以下群體中,選擇到縣城生活的比重高達41.3%,三成強31-50歲被調查者希望到縣城生活,而50歲以上群體中的比例僅為14.7%。就不同文化程度群體而言,66.7%的大學及以上文化程度者選擇喜歡在縣城生活,選擇留在農村的只有11.1%。
3.代際流動、向上流動傾向突出。
代際流動方面,農村人口向城鎮轉移的意愿呈現逐步提高的趨勢。這不僅表現為年輕人從鄉到城的向上流動趨勢明顯,也表現為上一輩對下輩人的期望上。雖然受訪村民本人城鎮轉移意愿偏低,但他們期望子女留在農村的比例極低(7.3%),41.2%的期望子女將來到大城市生活,其次是五峰周邊市區(23.3%)、新縣城(18.2%)、就近鄉鎮(10%)。這同樣也影響了他們自身行為選擇。
4.轉移原因以照顧型與發展型為主。
“好就業、收入有保障”(32.2%)、“離家近、方便照顧家里”(38%)和“城鎮生活方便,公共服務好”(35.1%)是農村居民選擇向城鎮轉移以及向哪流動的三大考慮因素。按外出原因,我們將外出村民分為生存型、發展型與照顧型三大類。目前,發展型與照顧型是五峰縣農村居民向城鎮轉移的主要類別。照顧型村民將是否方便照顧家里和子女讀書作為向城鎮轉移的主要考慮因素,在向城鎮轉移的所有原因中占37.5%(見圖7)。

圖7 各外出原因在所有原因中的比例
綜上所述,五峰農村人口向城鎮轉移的總體意愿偏低,60.2%的被調查者選擇留在農村生活只是表象,更多是村民對個人能力、外部環境、生存狀況等因素綜合權衡下的理性選擇。問及“最需要政府解決的問題”時,超過一半的受訪者認為“提高醫療養老服務水平”(59.3%)、“增加教育投入”(54.2%)和“提供更多就業機會”(50.0%)是城市生活中最需要政府解決的三大問題。這些也是制約村民向城市轉移的外部結構性因素,并導致其流動意愿偏低。
總體上看,五峰縣人口轉移基本以外出務工、遷出型和“陪讀型”為主。三種農村人口城鎮化,將對五峰縣未來經濟社會發展帶來明顯影響。
(一)形成縣域經濟持久發展的動力。
投資、消費、出口是拉動經濟增長的三駕馬車。隨著新縣城搬遷和加快推進,必然會掀起新一輪縣域內人口城鎮化高潮。人口城鎮化,將對城鎮住房、道路、綠地等配套基礎設施建設提出新的需求,因此,投資將會隨著加大。同時,農村人口城鎮化后,其消費傾向和消費結構會發生變化,從農產品生產者轉變為農產品消費者,同時工業品消費也會增加,大大促進消費的擴張,拉動消費增長。據測算,目前城鄉居民的消費水平是1 3.1,即一個城鎮居民大概相當于3個農民的消費,城市化水平提高一個百分點,全社會消費品零售總額將相應上升1.4個百分點,拉動最終消費增長約1.6個百分點,帶動經濟增長約0.5個百分點。因此,隨著人口城鎮化,將明顯帶動全縣域投資和消費,形成未來一個時期五峰縣經濟發展的持久動力。
(二)對全縣山區農村經濟社會帶來前所未有的挑戰。
五峰縣是典型的山區縣,全境皆山,茶葉、蔬菜、中藥材種植具有獨特優勢,是全國典型的山區農業縣。山區農業與平原丘陵農業最大不同之處在于,山區農業機械化推廣較難,是典型的勞動密集型產業。因此,隨著農村人口大量向城鎮轉移,必然對傳統的農業生產帶來影響,進而帶來一系列農村社會結構的變遷。[2](p132)通過調查,有以下五種趨勢需要提前應對。
一是農村勞動力高齡化。隨著大量青壯年勞動力向城鎮轉移或外出務工,必然帶來農村勞動力高齡化,山區農村“中青年越來越少,老年人越來越老”。有人說:不少農戶是“門口拴著一條狗,屋里住著老倆口”。很多農村地區留守種田的大部分是“386199”部隊,即婦女、兒童和老人,基本上是“老人農業”。五到十年以后,這種情況將更加嚴重。人口與經濟從來都是相互制約和相互促進的。沒有發展需要的人力資源,山區經濟的可持續發展很可能就會淪為一句空話。
二是農村社會空巢化。青壯年勞動力在家庭中的支柱地位,決定其城鎮化往往會帶動農村“老、小”的城鎮化。調查中發現,有的村莊隨著中青年到外地打工,老齡人搬家下坪,大量孩子到城鎮上學,村里基本上空心化。
三是農業生產兼業化。隨著青壯年城鎮化就業或最終城鎮化,農村主要勞動力都轉移到它業。但同時也要看到,相對人口城鎮化速度,五峰縣城鎮二三產業發展相對滯后,就業空間短期內十分有限。城鎮居住,農村兼業的現象必將在一定時期內普遍存在,即生活城鎮化、生產“逆城鎮化”將在一定程度存在。但這種生產方式,難免粗放經營,接納先進技術有限,長此下去,會造成資源浪費,山區農業萎縮。
四是生產要素流失化。隨著青壯年勞力都流向城鎮,農村主要生產要素,人才、土地、資金將逐步流向工業和商業。同時,一些逐利的社會資本將盯上農村耕地和林地,以租代售、長久流轉等合法的和不合法的變相售賣耕地或林地的現象不可避免地出現,侵占土地,改土地用途等問題時有顯現,隨著而來的,諸如農村各類名貴樹木進城等亦不可避免。
五是農村組織虛弱化。一般來說,村干部大多是農村相對優秀的分子,調查中發現,他們亦是農村城鎮化的“先進分子”。長此以往,黨支部和村委會領導班子年齡偏大、文化偏低、素質偏差、軟懶散和不愿干等農村組織弱化的問題情況將難以避免。
(三)需要對全縣農村交通基礎設施建設進行重新定位。
隨著大量農村人口外遷,農村公路的生產、生活并重的功能將偏重生產保障功能。在新的階段,需要整合人口外遷后的大量生產資料,實行規模化生產,繼續發揮山區農業發展優勢。其中,一個基本前提就是,保持現有農村道路的通暢,并根據新的生產需求,實施新建、改造、提升一批農村道路,建成一批產業基地路。對此,需要按照全面、協調、可持續的科學發展觀,統籌城鄉交通發展,統籌高等級公路建設與農村公路建設,盡快形成結構完善、技術等級適宜的全縣新的公路網絡。
(四)對全縣產城一體化發展提出新的要求。
農村人口城鎮化必然對城鎮就業提出新的需求,推進產城一體化發展是應對這一趨勢的科學選擇。產業發展是城鎮化推進的重要基礎,是決定城鎮經濟功能和性質的內在因素,產業發展所引起的產業結構的變遷和調整是促進城鎮化發展的強大動力。產城一體,或產城融合,要求五峰縣未來要重視正確處理好城鎮化發展與產業發展的關系,防止城鎮發展與產業發展的分離,既要防止脫離產業發展的“過度城鎮化”,也要避免不能適應產業發展的“滯后城鎮化”。因此,需要結合五峰縣的區位、資源和交通條件,選擇適合自身的產業發展模式,推動城鎮化與工業化、農業現代化,以及第三產業的協調發展。在推進產城一體化發展過程中,要把生態環境保護擺在首位。在人口城鎮化進程中,資源環境的壓力越來越大,生態空間有限,需要城鎮化必須與生態文明協同推進,一手抓工業發展,一手抓節能環保。因此,要充分發揮特色優勢和生態優勢,通過生產、生活和生態的和諧,使每一個產城融合單元都有不同的特色,實現城鎮空間形態優美、內涵功能豐富、層次結構優化、產業和城市的高度融合。
(五)需要加快建設城鄉一體的社會保障體系。
長期以來形成的城鄉二元的社會保障制度,將絕大多數農村人排斥在城市社保體系之外。因此,隨著農村人口城鎮化步伐的加快,迫切要求改變“碎片化”的社會保障體制安排,解決各個險種的統籌層次參差不齊的城鄉分割體制,將符合條件的城鎮化人口納入制度體系,重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作;提高保障水平,縮小待遇差距,實現對重點人群“保基本”的目標。到2020年,整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度、城鄉最低生活保障制度,實現制度統一、轉移續接無障礙,構建起公平可持續的社會保障制度,實現基本公共服務均等化。
農村人口向城鎮集聚,是人口流動的普遍規律。新型城鎮化作為我國今后幾十年經濟增長的巨大引擎,也是促進貧困山區快速發展的歷史機遇。由此,城鎮化是促進貧困山區科學發展的路徑選擇。
(一)摒棄三種片面認識,堅定不移推進山區城鎮化建設。
一是摒棄矛盾說的片面認識。即認為新農村建設與城鎮化建設是兩條彼此獨立的發展路徑。十八大報告指出,城鎮化是擴大內需的戰略重點、未來推進經濟結構戰略性調整的主要手段,也是解決農業農村問題、促進城鄉區域協調發展的重要途徑。[3](p22)城鎮化既是農村人口進城和整個城市文明的發展,又是農村文明的發展,既是新型的城鎮化,同時又是農業的現代化。與此同時,現在新農村建設,也是統籌城鄉,以工補農,以城帶鄉,即城鎮化、市場化和新農村建設協調推進。由此可見,新農村建設與城鎮化兩者是一致的。
二是摒棄懷疑說的片面認識。即拿五峰初現的“逆城鎮化”現象舉例,認為少數民族貧困山區縣不宜大力推進城鎮化。有的干部認為,城鎮化能拉動內需是好事;但現在農村生活條件好了,當地人不想轉移出去;同時土家族喜歡散居,習慣了農村清閑自在,不愿集中居住。思量五峰“逆城鎮化”這一現象,城鎮產業缺乏涵養勞動力能力、當前農村戶口所含經濟利益較大以及和城鎮相比,現在的農村在基礎設施、方便居住等方面差別不大,都是產生這一現象的原因。而后者恰恰是城鎮化發展不足的體現。
三是摒棄先后說的片面認識。即認為對于五峰來說,增強產業涵養能力在先,城鎮化是后一步的事情。調研中當地干部認為城鎮化應該推進,但一談起產業涵養能力,又覺得信心不足。新型城鎮化是我國今后幾十年經濟增長的巨大引擎,也是促進貧困山區快速發展面臨的歷史機遇。城鎮化作為我們國家現代化建設的長期目標,是在經濟不斷發展的過程中推進的。國外的城鎮化過程經歷了整個工業革命時期,是工業化與城鎮化相協調、互為促進的過程。[4](p156)對干部群眾來說,應該樹立推進城鎮化的信心和決心。
(二)借鑒三種經驗做法,因地制宜優化本地城鎮化模式。
當前湖北省新型城鎮化探索大致有以下六種模式∶一是襄陽市“園區型”、“城郊型”、“農區型”三種不同的城鎮化道路;二是“全域鄂州”統籌城鄉發展推進新型城鎮化;三是宜昌猇亭區引導村民向城市集中,促進市民化轉變;引導農村土地向大戶集中,促進集約化轉變;引導集體資產向公司集中,實現市場化轉變的經驗;四是黃石下陸區集體資產產權制度創新“村改居”模式;五是潛江張金鎮張金社區的“創業園”模式;六是黃州區禹王街道點軸模式。學習借鑒各地推進城鎮化的做法和經驗,對優化少數民族貧困山區縣城鎮化建設發展路徑大有裨益。
一是發展速度方面,在外出打工人數多,經濟條件較好,群眾積極性高的區域加快城鎮化建設步伐。在經濟條件較差,農業為主導產業,城鎮化阻力大的區域可以將工作重點放在新農村建設上,待經濟條件和產業發展起來以后再大力推進城鎮化。
二是主導產業選擇方面,要因地制宜,在適宜發展工業的區域發展工業園區,在毗鄰城區的城郊區發展為城區服務的鄉村休閑旅游、生態都市型產業。可以在特色產業優勢明顯的地區發展現代農業,實現三次產業的協調發展。
三是在組織方式方面,可探索實行社區股份合作、集體資產管理公司、土地股份合作、農民專業合作等四大合作方式,實現“一失四不失”(失地不失業、不失收、不失保、不失居),促進勞動力分類就業;形成村民“充分就業拿‘薪金’、土地流轉得‘租金’、股份合作分‘股金’、自主創業掙‘現金’、盤活房產收‘年金’”的“五金”增收格局。
(三)加快三項改革,完善就地就近城鎮化的體制機制。
1.深化戶籍管理制度改革。
推進城鎮化進程,未來的重點是要加強戶籍管理制度改革。湖北《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》指出,“十三五(2016年至2020年)”時期,全省實現500萬非城鎮居民落戶城鎮。這意味著,湖北城鎮化率將由目前的56%左右,提升到61%。50萬人以下的鎮和小城市,將全面放開落戶限制。《意見》規定:進城越久,落戶越快;農民“人走地還在”、進城后同享住房保障。《意見》對于不發達地區推進就地就近人口城鎮化指引了方向。對此,要引導農村人口合理向縣城和鄉集鎮轉移,逐步實現進城(鎮)人員與城鎮居民享有就業培訓、住房保障、子女就學、醫療衛生、社會保障等方面的同等待遇,建立新市民培養機制。探索建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制,完善相關轉移支付分配辦法;探索建立城鎮建設用地規模與吸納農業轉移人口數量掛鉤機制和城鄉土地增減掛鉤辦法,加大城鎮化用地創新。
2.完善農民市民化配套公共服務。
加強城鎮公共服務體系建設,提升城鎮發展品質。配套建設與城鎮化水平相適應的城鎮科技、教育、文化、體育、醫療衛生、人口計生、商業網點、養老服務等設施,健全就業、社會保障和社會救助服務,全面加強和改進社區服務。完善社會保障制度。建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度。建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度,將城鎮居民養老保險與新農保合并實施,推進城鄉居民養老保險試點工作,完善被征地農民養老保險制度。逐步實現城鎮企業職工和城鄉居民養老保險之間、城鎮基本醫療保險與新農合之間、城鄉醫療救助制度之間的有效銜接,保證城鄉各類人群社會保險關系轉移接續的順暢進行。[5](p178)
3.探索農民市民化成本分擔及保障機制。
明確成本分攤主體和支出責任。政府承擔公共基礎設施、基本公共服務和保障性住房等方面的公共成本投入。企業嚴格落實PPP模式下的新興綜合社區建設任務,并發放職工社保費用。鄉集鎮所在地經濟條件好的村集體承擔部分農業轉移人口的養老保障責任,充分挖掘轉移人口原有耕地、林地和宅基地的資本價值,將其轉化為資產,實現“帶資進城”。建立成本分攤能力提升機制。全面提升政府、企業和個人在農民轉移市民化過程中的成本分擔能力。成立縣城投公司,并作為融資主體,積極拓展業務領域,搭建城建交通、環保、基礎設施等領域的二級融資平臺;研究出臺鼓勵社會購買公共服務和公私合作項目運作的政策措施,推進各類市場化主體通過PPP等商業模式,參與城市基礎設施建設和運營。同時,建立地方財政公共服務投入穩定增長機制。
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責任編輯 周剛
F127
A
1003-8477(2017)05-0063-07
蘇濤(1971—),女,華中師范大學湖北經濟與社會發展研究院博士研究生、湖北省社會科學院馬克思主義研究所所長、副研究員;馬德富(1974—),男,湖北省社會科學院社會學所副研究員;張明(1978—),女,湖北省社會科學院社會學所助理研究員。
2015年度國家社會科學基金項目(15BKS012)。