治理理論視域下政府與民辦高等教育合作機制研究

唐靜

（華中科技大學，湖北武漢 430074）

·教育論叢

治理理論視域下政府與民辦高等教育合作機制研究

唐靜

（華中科技大學，湖北武漢 430074）

政府對于民辦高等教育的認識日趨成熟，表明了政府為應對當前社會經濟高速發展，滿足社會大眾日益多元化的教育需求，立足于“服務”的角色根本性轉變以及對自身管理職能的重新認識和調整。積極鼓勵社會力量以多種形式參與辦學、努力尋求合作、共建“府學合作機制”已經成了當前政府治理民辦高等教育的新的命題和主要趨勢。

治理；政府；民辦高校；合作

一、構建政府與民辦高等教育合作機制的必然性

（一）現代社會治理的命題：多中心合作治理。

隨著現代生產力的提高，社會民主意識的提升，社會多元化趨勢漸顯。傳統社會下科層式的管理模式已經無法適應當前瞬息萬變的經濟社會需求，各國政府紛紛遭遇合法性危機，試圖開辟一條新的路徑應對種種困難，于是將目光從關注政府政治權力的運作轉向政府對社會公眾貼合實際的公共服務。在此背景下，許多公共服務領域開始進行轉型與變革，多中心治理理論應運而生。多中心治理理論主張通過合作、協商、建立伙伴關系等方式，對公共事務進行管理，提倡各種公共、私人或民間團體與政府共同提供公共服務與產品，重新界定了政府、社會、市場的關系，[1](p34)其具有以下幾個特點：首先，作為一種治理思路，多中心治理意味著多個治理主體，在公共物品生產、公共服務提供和公共事務處理方面存在著多個供給主體。其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與、相互合作。在多中心治理的框架下，盡管每個治理主體各自擁有獨立的運作全能，但是各行為主體之間的協商、互動與合作，才是多中心治理的核心基石。最后，多中心治理強調政府轉變職能，改變自身角色與任務。政府與社會的角色分工將會發生新的變化，對政府部門來說，是從“劃槳”到“掌舵”的轉變；對非政府部門來說，則是從被動、排斥到主動參與的改變。

（二）政府與民辦高校合作是大勢所趨。

計劃經濟時期，我國政府長期承擔著“全能型政府”的角色，包攬一切，承擔一切，面對人民日益增長的教育公共服務需求，顯得力不從心，迫切需要轉型，創新公共服務供給方式，充分調動社會力量，構建多元化的教育公共服務供給體系。這場以“治理”為核心的變革直接導致了公共權力的重新劃分以及對政府角色的重新擬定、政府職能的重新界定、管理方式的重新轉變，構建以“信任—服務—合作”為特征的新型社會治理模式下的合作機制已然成為歷史趨勢。

同樣在民辦高等教育領域，政府對于民辦高等教育的認識日趨成熟，由懷疑到許可、到認可，再到現在的“大力支持，積極尋求合作”，無不體現出政府立足于“服務”的角色轉變以及對自身管理職能的重新認識和調整。政府單一供給教育公共產品的壟斷格局正在扭轉，社會參與意識與能力明顯提升，越來越多的社會力量成了高等教育公共服務供給主體。然而，構建民辦高等教育公共服務新格局，需要明確政府、民辦高校各自權責劃分，通過引導和規范社會力量參與公共服務，建立科學合理的合作機制。與民辦高校相比，政府責任更大，作用也更為突出，這就要求政府主動發揮引導作用，廣納社會資源，有效地同其他社會力量廣泛開展合作。在合作治理機制的構建過程中，政府要打破以往非此即彼的模式，信任民辦高校、依賴民辦高校，以購買服務為政府的行動方式，以提供多樣化、個性化的民辦高等教育公共服務為合作的最終目的。事實上近些年，在民辦高等教育許多項目的運作上，不少地方已經開始借鑒其他國家和地區的成功經驗，采用切合實際的實踐模式進行“府學合作機制”探索，由點及面地豐富我國合作治理的“本土特色”。

二、政府與民辦高等教育合作治理的實踐模式：公私伙伴關系

（一）公私伙伴關系的基本概念。

公私伙伴關系，簡稱PPP（Public-Private Partnerships），又稱為“混合所有制”關系，一般被歸為市場化工具的一種。PPP是一種較復S的合作治理方式，指的是公共部門同私人部門建立起相互信賴、相互扶持的合作伙伴關系，其實質是政府與市場在數量及稟賦上的優勢互補，包含了政府部門選擇合適的私人伙伴并與之建立相應的合作關系，共同擔責，共享收益的公共產品和服務提供的全過程。[2](p16)在公私合作伙伴關系中，公共部門和私人部門都承擔著重要的角色，公私伙伴關系通常有以下三個主要特征：一是通過合作追求一致或共同的目標；二是合作的基礎源于相互的利益；三是強調風險和責任的共同承擔。[3](p4)

“公私伙伴關系”的提出和興起具有深刻的理論淵源。當今世界各國已經將市場經濟作為基礎資源配置手段，但是市場經濟并非萬能，它自身有其難以克服的弊端，會產生“市場失靈”的現象。福利經濟學認為，由于市場的逐利性，政府提供公共物品比市場提供更為有效。但政府也會“失靈”，在政府和市場雙重失靈的影響下，“第三部門”應運而生，與政府和市場之間形成互補關系。“第三部門”理論看來，政府部門應積極尋求非政府組織合作，并與之建立“合作伙伴關系”。[4](p34-36)無論是政府等公共部門、還是市場、抑或非營利性組織，在提供公共服務的過程中會存在優點和缺點，也就是說完全由政府提供公共服務，或單靠市場提供，都不是最佳的選擇。因此構建政府同私人部門間的合作伙伴關系，不僅必要，而且可行。PPP模式恰如其分地將公共服務的提供與生產兩個完全不同的環節剝離開來，交由政府與社會這個不同的主體分別承擔。

就目前我國民辦高等教育的發展現狀來看，大部分的民辦高校屬于非營利性組織，所提供的教育服務屬于“準公共產品”范疇，具有天然的公益性與正外部性。并且，民辦高等教育經過30多年的發展，無論在辦學規模、辦學質量還是辦學層次上，都已經不可同日而語。因此，民辦高等教育一方面理應得到政府的支持，另一方面政府也可與之尋求合作，建立相應的“公私伙伴關系”。

當前，PPP模式作為一種新的教育改革趨勢已經無法避免，這絕不是政府推卸教育供給的責任，而是政府教育公共服務的一種推進，是一種充分借助社會資本競爭優勢、規避了政府壟斷劣勢的教育公共服務供給新途徑。

（二）政府購買教育服務——公私伙伴關系的主要方式。

政府購買服務（Purchase of Services）是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務方式。[5]我國購買服務的流程如圖1所示。

圖1 我國政府購買公共服務流程[6](p36)

在市場導向的改革思路中，“政府購買服務”作為一項政府新型治理工具，在各個公共領域開始大放異彩。其中，“政府購買教育服務”是指政府把原本由自身獨自承擔的教育服務，在一定制度的安排下，轉交給有資質的社會力量承辦，并由政府根據服務的數量和質量向其付費，目的在于提高教育服務供給的質量與財政經費的使用效率，滿足社會大眾日益多元化的教育需求。政府購買教育服務的思想，最早源于20世紀70年代末西方發達國家興起的教育市場化改革運動，旨在將民間資本、社會力量引入到教育中來，構建PPP模式，以此幫助政府提高其教育服務供給的效率和質量，其主要特點是構建“小政府—大社會”的教育職能模式。[7](p39)現如今，這種新型公共服務供給模式已經被很多國家接納、采用，并取得了良好的社會治理效果，成為公共治理改革新的方向和目標。

通常，在政府購買教育服務的過程中涉及三個參與主體：教育服務的購買者（政府）、教育服務的提供者（社會組織）以及教育服務的接受者（社會公眾）。政府部門是購買與供給的主體，社會組織是生產的主體，社會公眾則是享受教育服務和評價教育服務的主體。在政府購買教育服務的過程中，政府根據社會公眾的需求向社會組織提出教育服務的生產要求，通過購買生產者的教育服務向社會公眾提供；社會組織則根據政府購買教育服務要求進行教育服務生產，并向社會公眾提供；社會公眾根據自身需求向政府提出教育服務要求，在獲取教育服務后對政府工作進行評價。可見，在整個教育服務市場化的運作過程中，政府、社會組織和社會公眾三者根據各自不同的職能定位形成了一個不可分割的整體，以此構成了完整的公共服務提供體系，具體如下圖2所示。

圖2 公共服務提供體系

政府購買教育服務包含了兩個本質內涵：第一，它實現了“提供者”與“生產者”的分離。在購買過程中，提供公共服務仍然是政府義不容辭的責任，但政府不再是傳統意義上的直接提供者，其角色將由教育服務的“直接生產者”變為“間接提供者”。政府角色的轉變，并非是逃脫責任，而是供給方式和機制的轉變。第二，政府與社會組織的關系將一改“不對等的上下關系”，轉變為以“契約”為基礎的商品交換關系，兩者是對等的。[8](p72-77)同樣，在民辦高等教育領域推進政府購買服務，可以說是實現帕累托最優的一種方式。在政府有效的監督管理之下，其他各類社會組織都能參與提供公共服務，為人民群眾提供更為多元化的公共服務。“政府購買教育服務”其特有的契約關系，打破傳統意義下政府與社會組織的對立關系，第一次將政府放在了社會組織的對等面，雙方按照彼此約定的契約關系，共同擔責，共同受益。這種契約關系，權利義務明確，責任邊界清晰，既約束了政府，也約束了高校，有利于契約雙方各行其是，各盡其責。

當前，我國政府購買社會組織生產的公共服務已經取得了一定的進展，不僅推動了政府職能轉變，構建起了多層次、綜合性的公共服務體系，而且為社會組織提供了經濟支持，為社會組織創造了發展空間，促進了社會多元結構的形成。同樣，對于民辦高等教育，政府應當理性認識民辦高等教育在提高公共服務質量和效能中能夠發揮的積極作用，努力與民辦高等教育組織之間構建起信任的合作伙伴關系。政府信任并委托民辦高等教育組織機構提供教育服務，開拓了民辦高等教育的發展空間，而民辦高等教育機構要想從政府那里獲得委托訂單，就必須讓自身達到承接服務的資質和水平，進而促進了民辦高等教育辦學水平的提高和發展。

（三）政府購買民辦教育服務的本土實踐。

政府購買公共服務作為一種新型的服務供給方式，雖然在我國開展時間不長，但發展卻較為迅速，并取得了一定的成效。可以說，正是由于政府購買公共服務措施的廣泛推行，加快了行政管理體制改革的速度，促進了政府職能的轉變，有效解決了長期以來公共服務不到位、服務質量差等一系列問題。然而，教育不同于其他公共服務，有著自身的特殊性和復S性，并在我國帶有明顯的“本土化特色”。近年來，我國出臺的多項教育指導性政策都提出了“政府購買服務”的思想，表明了國家對政府購買教育服務的重視。2013年，國務院出臺了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，指出“今后政府要逐步加大向社會力量購買服務的力度”，文件著重強調了購買內容的公共性與公益性，并對購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理及相關政策措施都進行了相應的規定。隨后，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出了要推廣政府購買服務。在此之后，又相繼出臺了《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》與《政府購買服務管理辦法（暫行）》，對《指導意見》在操作層面上進行了更為細致的明確。以上文件的相繼出臺，表明了政府供給與社會化供給良性互補的形成，同時也意味著社會力量將由“被動接受”轉變為“主動參與”，這將極大促進社會大眾真實的教育需求與政府公共教育供給的相互對接。同樣，在民辦高等教育領域，重視和加大政府購買民辦教育服務，對于促進政府公共服務職能轉變，激勵社會資本投資教育，鼓勵民辦教育提供多元、優質、高效的教育資源意義重大。但以上文件都沒有就政府向社會力量購買教育服務進行明確規定，更沒有涉及購買民辦教育服務問題。教育作為特殊的公共服務，有著不同于其他公共服務的特殊性和復S性，以上文件的出臺難以成為教育公共服務領域中具有操作性、實踐性的政策實施指南。因此，目前我國政府購買民辦教育服務仍缺乏可操作性的指南，購買范圍以及申請的資格都亟待擴大，各項政策也需進一步完善。

一些地區對政府購買民辦教育服務進行了探索，但還沒有形成成熟的模式。就目前來看，我國大部分地區政府購買民辦高等教育服務還只是“星星之火”，只有北京、上海、廣州、深圳以及溫州等小部分地區對政府購買民辦教育服務進行了初步的嘗試和探索。根據對當前一些實施政府購買教育服務的地區來看，其實踐模式主要為以下幾種表現形式：

1.購買學位。

政府購買學位是指政府以契約的方式向民辦高校購買學生的入學位置，從而保障學生平等入學的權利。[9](p220)購買的具體方式主要有兩種方式，一是對民辦高校租賃校舍的租金給予一定的減免；二是對民辦高校的學生進行生均經費補貼，按照公辦高校學生的生均教育經費的一定比例對民辦學校按生均實施補助。如：2011年，溫州市政府出臺了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發展的若干意見》，其中第7條明確提出建立政府購買教育服務機構，并對購買服務的范圍、標準進行了相應的規定。

2.購買管理（委托管理）。

政府購買管理是指政府通過與有資質的社會組織簽訂契約，購買社會組織的管理服務，委托其管理學校，以提高被委托學校的管理水平和辦學效率，實現政府服務社會公共職能的優化。[10](p3)“委托管理”是經濟領域和企業概念向教育領域和學校轉移與滲透的產物，“托管”意味著經營權和管理權的轉移，是一種新型的治理方式。也就是說，委托管理過程中，管理權和所有權發生了分離，政府只是讓位了學校的管理權，但是所有權仍歸政府所有。政府通過購買教育服務，其角色由原先教育服務的“直接提供者”轉向“間接采購者”，財政經費由“養人”變“養事”，克服了政府直接管理學校的種種弊端，更好地實現了自身管理職能的轉變。值得注意的是，政府在購買、提供教育服務的過程中，政府對教育服務的主體地位和監管職責并沒有發生改變，政府始終保持著主導地位，控制著教育產品的提供過程乃至結果，有效地避免了政府既是“生產者”又是“提供者”，既是“運動員”又是“裁判員”等多重身份的弊端。

委托管理其特有法律意義的契約關系，第一次將民辦高校放到了政府的對等面，雙方根據法律程序所達成的契約關系規范彼此的行為。也就是說，政府同民辦高校之間不再是“上對下”的不對等關系，而是一種平等的關系，它們都要按照約定的契約準則處理彼此的關系，而不是由政府單一供給，承擔強勢一方的角色，其好處在于，能夠讓優質的教育資源跨越行政的屏障流通起來。政府提供資金，為非政府組織的發展創造了空間，政府和非政府組織建立的契約關系，也符合政府職能轉變的需求。在政府宏觀管理、學校自主辦學、社會組織提供專業服務的基本模式下，政府、學校、社會各司其職，提高了教育服務的運行效率。

3.購買教育評估服務。

政府在購買民辦教育服務時，作為購買的主體，向承接主體提供資金，與之簽訂相關協議合同，并在合同中規定雙方彼此的權利和義務。政府作為服務的購買方，需要關注教育服務承接方的承諾是否能夠順利實現，并根據服務的完成程度，最終支付其費用。因而，在此過程中，需要選擇一個客觀、公正、專業、有資質的第三方對教育服務的完成質量進行評估和鑒定，這尤為重要。

4.發放教育券。

美國政府于20世紀初開始實行經濟學家弗里德曼倡導的“教育券方案”，政府向學生家長按生均教育經費標準發放教育券，家長為子女自由選擇學校并向學校支付教育券，學校再把由學校家長那里掙到的教育券向政府索取相應資助。“教育券”的核心基石是家長和學生對學校的自由選擇權。在我國，就有學者提出教育券制，把國家財政劃撥給地方普通高校的教育經費用發放教育券的辦法，使進入高考分數線的學生手持教育券，按分數檔次的高低自由選擇高校。[11](p87-89)這一辦法已經在中等職業教育中推廣實施，例如2009年，成都市政府就向具有成都市戶籍的全日制中等職業學校的在校一、二年級學生發放了“中等職業教育券”，標準為每人每學年1200元。

但總體來說，我國目前尚未形成成熟的政府購買制度環境。從原有的政府供給模式轉向新型購買模式，在其實踐過程中，存在一些尚待解決的問題。特別是教育作為一種“軟服務”，在成本和價格的計算、服務過程的監督以及質量標準的評定等方面都難以做到精確的衡量，因此有可能會產生各種合同和協議漏洞，引發糾紛，或在執行過程遭遇各種情況，導致購買結果的不理想。尤其在當前，我國政府行政職能尚未完全轉變，政府還沒有完全從“管制型”轉為“服務型”，教育市場的發育也還不夠充分、成熟，監督機制尚不健全，民辦高等教育方面依然處于弱勢方，最有可能導致受托方成為逐利機構或淪為政府的附屬物，使得“購買”失去了意義，從而引發“第三部門”失靈現象。

三、完善我國政府購買民辦教育服務的對策建議

健全的政府購買教育服務機制是保證政府購買有效運行的必要條件，因此需要通過完善相關的政策和制度，進一步規范政府購買行為，才能在市場環境中明確政府職能和作用，劃分清楚權利及義務，加強指導和監督。

（一）制定購買教育服務的地方性政府規章。

健全、完善的規章制度是保障政府購買得以有效實施的必要條件。目前，我國政府購買教育服務主要依據的法律有《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》，再就是一些地方政府根據當地實際發展情況自行制定的一些地方性規章，譬如上海浦東新區政府《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》、杭州市政府《關于政府購買社會組織服務的指導意見》等，此外，北京、成都、廣州、廣西等地也相繼出臺了類似指導意見。可以看到的是，國家層面上并未出臺專門規范政府購買教育服務的政策文件，而地方層面上雖然有一些地區出臺了符合當地經濟社會發展的政府購買公共服務行政規章，但是專門針對購買教育服務的政策規章并未出臺。從理論上說，教育服務屬于公共服務的一種類型，但公共服務內涵豐富，所含范圍甚廣，關涉面多，這樣籠統的購買政策難以為我國政府購買教育服務領域提供具有實際操作性的政策實施指南。特別是對于教育服務而言，有著不同于其他公共服務的特殊性和復S性，由此帶來了購買過程的復S性和特殊性。可見，隨著購買民辦教育服務的實踐展開，政府有必要出臺專門的法律規章來進一步規范其實施過程。因此，各地有必要根據當地的實際情況，因地制宜地制定符合當地經濟發展的政府購買教育服務的相關規章制度，其內容應該具體明確購買總則、購買主體、承接主體、購買方式、購買流程以及相關部門對應的責任與義務等。

（二）加大財政投入力度，構建政府購買財政保障制度。

政府購買服務的有效進行離不開公共財政的支持和保障。目前，政府購買教育服務在我國還是一項新生事物，一些地方只是剛剛開始試行。在此之前，政府購買教育服務并未被納入公共財政預算。推行政府購買教育服務必定會帶來政府財政結構的變化，需要得到相關部門的財政保障，建立完善的財政保障機制。尤其近些年，隨著國家對政府購買活動的不斷加強，政府更應加大公共財政投入，設立專項經費，并按照一定比例逐年增加。另外，為了便于監管和審計，相關財政部門有必要單列各預算單位購買教育服務的預算資金。最后，限于公共財政有限的負擔能力，政府還應積極拓展其他資金渠道，廣納社會資源，積極引入社會力量，鼓勵社會資本的積極參與，引導和激勵更多社會資金進入民辦高等教育事業。

（三）規范政府購買教育服務法定流程，建立第三方監督評估機制。

就目前政府購買教育服務的實施情況來看，購買過程不還夠規范，后續的監督評價機制還遠沒有跟上，還不能對受托方提供服務的質量進行很好的評定，因此需要做到以下幾個方面：

一是建立規范的購買流程。規范的購買流程直接關系到公共服務的提供效果。通常情況，規范的政府購買流程大約包含以下幾個步驟：編寫年度計劃、提交政府審議、確定購買項目、編制預算草案、組織實施購買、開展績效評估以及進行財務審核。

二是建立健全購買服務評估體系。政府要加強對購買教育服務的結果進行監督和評價，建立相應的社會評價機制，發揮社會組織在教育評估監測中的作用，通過客觀、公正的第三方進行全面的監督評價，提高督導的權威性和實效性。西方國家實施政府購買服務的過程中，監管和評估始貫穿全程，包括對通過項目申請、評審、立項、招標、簽約、進度、調整、結項、反饋等一系列環節進行評估和監督，這些成功的經驗都值得我們學習和借鑒。

三是建立反饋調節機制。針對監督和評估意見，建立敏感的反饋調節機制，才能確保購買教育公共服務項目的穩定性、長期性與高效性。

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責任編輯 張豫

G46；G648.7

A

1003-8477（2017）05-0158-06

唐靜（1986—），女，華中科技大學教育科學研究院博士研究生。