構建更加嚴密的責任體系

《安全生產“十三五”規劃》首要任務就是構建更加嚴密的責任體系。本文從強化企業安全生產主體責任、落實安全生產監督管理責任、嚴格目標考核與責任追究三個方面分別解讀了目前的現狀與存在的問題，以及“十三五”時期的對策。

在《安全生產“十三五”規劃》中，首要任務就是構建更加嚴密的責任體系。責任是做好安全生產工作的靈魂。企業是生產經營建設活動的市場主體，承擔安全生產主體責任，是保障安全生產的根本和關鍵所在，其中企業領導責任則是關鍵中的關鍵。大多數事故的發生是由于企業安全生產主體責任不落實、企業領導不重視、安全管理薄弱等造成的。一些企業片面追求經濟效益，千方百計降低生產成本和減少安全生產投入；放松對職工的安全培訓教育，放松對現場的安全檢查，使企業存在較多的事故隱患，以致事故接連不斷。明確安全管理責任、落實安全生產的各項規章制度，是搞好安全生產工作的關鍵。只有進一步強化企業安全生產主體責任，落實企業領導責任，從源頭上嚴把關，才能從根本上防止和減少事故的發生。目前，全國企業建立“五落實五到位”安全生產責任體系的情況見圖1；規模以上企業配備注冊安全工程師共6.38萬名，平均7家企業1名，配備人數最多的省份見圖2。

按照習近平總書記提出的建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”安全生產責任體系的重要指示精神，目前全國已有31個省份不同程度地制定文件對安全生產黨政同責等作出規定（其中，26個已經出臺文件）。但工作進展不平衡，特別是在“黨政同責”的核心問題上，有的規定具體明確，其中湖北、江西省委還專門向中央辦公廳法規局作了備案；有的雖有規定但較為籠統、不夠清晰；還有個別的未制定。對于全國鄉、村兩級政府，落實“黨政同責”等安全生產責任體系“五級五覆蓋”的情況見圖3。

強化企業主體責任

存在的主要問題

企業安全生產主體責任不健全、不落實的情況突出。一些企業的安全生產責任制度未建立；一些企業安全生產責任制度建立但不全面、不細化，無法實施，拷貝其他企業的安全生產責任制度，未與自身企業的實際情況相結合，只是應付監督管理部門的檢查；一些企業安全責任制度雖已建立，但未能有效運行，運行無記錄。

安全管理落后。規章制度形同虛設，隱患排查治理不及時、不徹底。安全投入不足，技術裝備水平低。企業應對突發事件的能力差。一些企業無應急救援預案和應急逃生演練。

企業安全培訓不到位，從業人員安全技能素質低，目前全國900萬礦工、4 000萬建筑工人、37萬煙花爆竹從業人員中，80%以上為農民工，很多是初中以下文化程度，70%以上未接受正規安全培訓，在工作中違章指揮、違章作業、違反勞動紀律現象突出，由此導致的事故時有發生。

“十三五”時期對策

“十三五”時期，要進一步重申企業安全生產主體責任，要求企業主要負責人依法落實對本單位安全生產工作的全面責任；設置安全生產管理機構，配備安全生產管理人員和注冊安全工程師；嚴格實行全員安全生產責任制，明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準，加強安全生產責任制落實情況的監督考核；完善企業從業人員安全生產教育培訓制度；嚴格執行特種作業人員持證上崗、新改擴建工程項目安全設施“三同時”制度；嚴格落實企業安全生產條件，保障安全投入。

要進一步推動企業安全生產風險預控和隱患排查治理。要求企業制定安全風險辨識與管理指南，完善重大危險源登記建檔、檢測、評估、監控制度。同時，國家安全監管總局在制定《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》的基礎上，進一步健全隱患分類分級標準，建立隱患排查治理第三方評價制度、隱患自查自改自報的管理制度，為企業提供技術支撐服務。

要將安全生產標準化作為推動企業主體責任落實、安全管理水平提升的重要途徑和手段。推動企業安全生產標準化達標升級，實現安全管理、操作行為、設備設施、作業環境標準化。鼓勵企業建立與國際接軌的安全管理體系。

落實安全監管責任

存在的主要問題

一些地方政府對安全生產和職業病危害的嚴重性、對職業病防治工作的重要性認識不足，沒有認識到安全生產和職業病防治工作所產生的巨大社會效益和經濟效益；有些地方不僅未將安全生產和職業病防治納入到當地社會經濟發展規劃中統籌考慮，甚至還干擾執法部門進入企業檢查；有的地方競相降低招商引資的門檻，使一些未經安全生產和職業衛生審查的建設項目違法立項開工。

各級政府部門未將安全生產納入政府經濟社會發展考評體系或已納入但權重很少，考評指標內容不足或考評指標內容不合適，考評指標值制定得不合理。領導個人考核指標中不包括安全生產方面的指標或雖含安全生產方面的指標內容但權重很低。

各級政府和安全生產監管部門的安全生產責任體系責任不明確，條塊分割，存在交叉執法或監管死角。

煤礦安全國家監察與地方監管職責不明確。我國煤礦安全實行的是國家監察與地方監管的體制。但實際運行中，煤礦安全監察、監管的部分職責尚需進一步明確，如各級地方人民政府均設有煤炭行業管理部門或煤礦安全監管部門，省級煤礦安全監察局及其監察分局作為國家垂直管理的執法機構，其職能與地方相關煤炭行業管理部門或煤礦安全監管部門大量交叉，職能不清晰，難以準確定位。

行業管理與安全生產監管的關系有待進一步完善。從新中國成立到現在，我國安全監管體制變化較大，原有的“行業管理”隨著1998年各產業部門的撤銷已不復存在。現行的分級管理體制，雖有利于與地方政府協調關系，但也受地方政府對安全生產重視與否的制約。行業管理與安全生產綜合監管的邊界不清晰，存在缺位、越位和不到位的情況。

“十三五”時期對策

“十三五”時期，要堅持“黨政同責、一崗雙責、失職追責”和“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則，強化地方各級黨委、政府對安全生產工作的領導，把安全生產列入重要議事日程，納入本地區經濟社會發展總體布局，推動安全生產與經濟社會協調發展。

制定安全生產監管監察權力清單和責任清單，明確各有關部門的安全生產職責，理順綜合監管與專業監管、安全監管與行業管理的職責關系，確定省、市、縣級安全監管監察部門執法責任和監管監察范圍。

理順煤礦國家監察和地方監管的關系，根據區域煤礦分布情況，適時調整監察力量分布。

完善礦山、危險化學品、道路交通、海洋石油等重點行業領域安全監管體制。落實自貿區、開發區、工業園區、海關監管區、港口等功能區安全監管責任。

健全聯合執法、派駐執法、委托執法等機制，消除監管盲區、漏洞，解決交叉、重復執法等問題。

推進針對生產經營單位安全生產、職業衛生、特種設備使用監察執法隊伍的一體化。

建立基于“風險優先”的分級監管機制。

逐步弱化由政府部門直接實施的安全生產行業管理。將行業自律等工作交由社會性的行業組織去開展，從而形成“政府監察、行業自律、企業負責、工會監督”的體制。

嚴格目標考核與責任追究

存在的主要問題

安全生產統計指標體系有待完善。現行的統計指標體系按照九大類、偏重于高危行業和領域設置的，與國民經濟20個行業分類相比，還有部分行業生產安全事故未統計。統計指標中絕大多數按行業進行分類，火災作為事故致因單列統計指標，危險化學品作為一個領域單獨列統計指標與按行業統計分類標準不統一，容易出現交叉統計、事故界定不清晰等情況。道路交通按照全口徑進行統計，部分私家車發生的道路交通事故，其本身不涉及生產經營行為，不應與生產經營性事故一并統計。一些統計指標與口徑沒有與國際接軌。不能充分體現地區和行業差異，難以與其他國家對比。

安全生產控制指標越來越難于分解考核。控制指標統計口徑過大，將非生產經營性道路交通與火災事故納入其中，背離了安全生產工作考核的初衷。連續幾年事故總量、死亡人數大幅度下降，以死亡人數作為控制指標逐年下降，死亡人數指標往往會出現越到地方或基層，越無法分解的現象。沒有充分考慮到各個地區和行業差異性。不同地區經濟社會發展情況的差異，不同行業領域生產工藝過程的差異，使得發生事故的規律、概率存在差異，當前的分解方法或手段無法充分體現地區和行業差異及規律特點。

安全生產績效考核體系不規范。安全生產績效考核過于偏重控制性考核指標，如事故死亡人數、重特大事故起數，對落實安全生產責任制、事故預防措施、安全基礎建設、應急救援管理、事故調查處理、事故發生情況等安全生產相關考慮相對較少。

事故技術調查同司法調查往往交織和糾纏在一起，事故調查的主要形式和目標偏重于明確事故責任，弱化了事故調查的根本目的（在數據收集和科學分析的基礎上，找出事件發生的原因，提出合理、可行、適用的預防措施和手段，以防止類似事故的再次發生）。技術原因分析與責任認定相互交織體制下的事故調查，可能會導致部分被調查者因害怕承擔責任而隱瞞事實真相，事故調查者可能會受到自身利益、行政權力或其他利益沖突的影響等而歪曲事故真相，以至于有些調查往往淡化了事故原因后面隱藏的人為因素，不利于真正吸取教訓。

“十三五”時期對策

“十三五”時期，要完善地方各級政府安全生產工作考核辦法。把安全生產納入經濟社會發展和干部政績業績考評體系，加大安全生產工作的考核權重，嚴格執行“一票否決”制度。建立對政府安全生產工作巡查制度，嚴肅查處安全生產失職瀆職行為。

完善生產安全事故統計報表制度。充分借鑒國外安全生產統計指標體系，重新修訂《生產安全事故統計報表制度》，并設計修改相關統計報表。明確事故統計范疇，規范事故統計分類，明確填報方式和報送時限，調整部分統計指標。

全面改革現有生產安全事故統計指標體系。改變安全生產控制指標實施目標，建立能夠反映地區和行業領域安全生產水平的控制指標體系，用于綜合對比和評估地區及行業領域安全生產發展水平，而不再對各省區進行分解和考核。規范統計分析指標體系。

建立安全生產績效考核辦法和激勵機制。明確安全生產績效考核對象、考核內容，考核指標設加分項和減分項，研究制定獎懲機制。

加快企業安全生產誠信體系建設，完善安全生產不良信用記錄及失信行為懲戒機制，在項目核準、政府供應土地、資金政策等方面加大對失信企業的懲治力度。建立生產安全事故重大責任人員職業禁入制度。推動企業建立安全生產責任量化評估結果與薪酬掛鉤制度。

完善安全生產行政執法與刑事司法銜接機制。注重日常監察執法過程中，對企業違法行為訴訟機制的引入。安全監管部門在強化監察執法的過程中，要嚴格遵循行政執法邊界，規范文明執法。完善事故調查處理過程中司法機關的介入與移交模式。

建立獨立的事故技術調查機構，制定第三方事故調查的機制，實現技術調查和司法調查分離，確保事故調查的獨立性和權威性。

編輯 趙 原