規范鄉村權力運行是治理“微腐敗”的治本之舉

摘要：河南省淮陽縣在推進鄉村廉政體系建設過程中，實施了權力清單化，推進權力內容的全部公開透明；履職程序化，推進權力運行的剛性規范；監督科技化，推進權力監督手段的飛躍式提升；問責常態化，推進失責追究的常態運行。這些措施的實施，有效地遏制了農村的“微腐敗”，提高了鄉村機構的辦事效率，展示了科技反腐的前景，保持了鄉村穩定，促進了社會和諧，贏得了民心。這些做法，對在新時期更好地加強基層黨風廉政建設、搞好鄉村治理，有重要的啟示意義。

關鍵詞：鄉村權力治理；微腐敗；黨風廉政建設

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）05-0021-04

“微腐敗”是指腐敗人員級別較低，腐敗金額和危害范圍相對較小，但案件發生數量較多的腐敗現象。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上提出：“‘微腐敗”也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”①十八屆中央紀委六次全會將“堅決整治和查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，切實加強基層黨風廉政建設”列為重點工作任務。②十八屆中央紀委七次全會再次強調，“嚴肅查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題。省級黨委和紀委要督促市縣鄉黨委、紀委及有關部門切實擔負起管黨治黨責任”③。如何落實中央要求、有效規范鄉村權力、治理發生在群眾身邊的“微腐敗”問題，是各級黨委、紀委及理論工作者都必須完成的一張考卷。近年來，河南省淮陽縣著力構建“權力清單化、履職程序化、監督科技化、問責常態化”④（簡稱“微權四化”）廉政體系，為規范鄉村權力運行、整治鄉村“微腐敗”提供了一個鮮活樣本。

一、淮陽縣推行“微權四化”的基本做法

淮陽縣地處豫東南周口市中部地區，現有18個鄉鎮，35169名黨員，521個鄉村黨組織。⑤為有效規范鄉村權力運行，集中整治“微腐敗”，2016年初，該縣印發了《關于構建基層“微權四化”廉政體系的工作意見》及《實施方案》，在縣委領導下，由縣紀委牽頭會同相關部門在全縣開展了“微權四化”廉政體系建設。

第一，權力清單化——做到清單之外無權力，推進權力內容的全部公開透明。針對群眾反映強烈的熱點難點問題，把村干部辦理的低保、危房改造等10項事務逐一列出權力清單。重點列出民政所、公安派出所等與群眾密切相關的6個職能站所的權力清單。鄉鎮包村干部、主管領導和主要領導應負的責任也列出清單。并通過多種形式把上述清單向群眾公示。目前，全縣18個鄉鎮467個行政村累計列出權力清單131項，實現了清單之外無權力。

第二，履職程序化——力求程序履行無任性，推進權力運行的剛性規范。在村一級，對清單規定的事項實行“兩議兩審兩公開一監督”⑥。“兩議”是指村黨支部委員會和村民委員會兩委商議，村民代表大會和黨員代表大會決議；“兩審”是指鄉鎮包村干部審核，職能站所審定；“兩公開”是指村公示欄公開，互聯網公開；“一監督”是指村監委會成員全程參與，現場監督。在鄉鎮一級，嚴格按照政策標準列出職能站所的權力與職責清單，并且到崗到人。同時，將辦理的村級事務按照審核材料、入村調查走訪、集體評定上報審批、網上公示等步驟列出縱向清單，二者相互驗證。2016年3月至2016年年底，淮陽縣鄉村照此辦理的39785項與權力相關的事項，得到了群眾的廣泛認同。

第三，監督科技化——追求監督范圍無盲區，推進權力監督手段的飛躍式提升。按照“資源整合、科技升級、功能完善、觸角延伸”的原則，推進縣、鄉、村多層監督科技化。一是加強縣群眾工作中心網建設。投資30萬元，對縣群眾工作中心網擴容升級，安裝高清視頻音頻設備，由縣紀委對鄉、村實施遠程監督。淮陽縣建立的群眾工作中心網，設9個平臺，16個窗口，成為集鄉村黨務政務公開、基層干部用權履職、農村“三資”管理、網上信訪舉報、視頻音頻監督、網絡互動對話、網絡問政等于一身的高科技網站。二是鄉鎮群眾工作中心增設科技監督平臺。全縣18個鄉鎮群眾工作中心均安裝了高清視頻音頻設備，并在村務工作室配備高清視頻設備，對村農歷每月初六、十六、二十六（即逢六）的“村務日”活動和村重要事項研究活動進行全程監督。該縣的群眾工作中心場地都在1000平方米左右，相關設施齊備。婚姻登記、民政、財政、村鎮建設、司法、人大、政協等所有職能站所全部入駐該中心。群眾工作中心各職能窗口都有權力公示、辦事指南、專人接待，與以前相比，辦事效率提高了。群眾舉報監督室可直接受理咨詢與舉報。這樣的中心已經成為鄉鎮黨委、紀委、政府、人大、政協全部職能的濃縮版，便民又利民，得到群眾稱道。三是村監委會成員全程參與村黨務村務活動，現場錄像，并制成光盤備查。四是網上公布行政村辦理的各項事務。五是在縣群眾工作中心網設立信訪舉報平臺。視頻監控平臺運行后，截至2016年底，縣紀委通過視頻發現了有的鄉村干部在“村務日”有缺崗、遲到、早退情況，已責令13人寫檢討書，約談不遵守工作紀律的4人，受理網上舉報28件，查處鄉村干部21人，受到黨紀政紀處理的21人。

第四，問責常態化——堅持追究問責無特例，推進失責追究的常態運行。將問責與獎懲結合起來，并與村干部的補貼掛鉤。對違反者酌情選用函詢、約談、通報批評、誡勉談話等不同形式進行處理。受到處理的村干部，依據處理的不同形式分別扣除月補貼的10%、20%、30%、50%。同時廣開信訪渠道，發現問題及時實施問責。2016年3月，臨蔡鎮大鄭行政村群眾在登錄淮陽縣群眾工作中心網時，發現本村黨支部書記代某違規享受低保⑦，經查實后取消了代某的低保資格，并給予其黨內嚴重警告處分。淮陽縣自開始實施“微權四化”至2016年底，因“微腐敗”問題共問責164人。

二、淮陽縣推行“微權四化”取得的初步成效

淮陽縣推行“微權四化”以來，鄉村治理取得了明顯效果。

第一，從便民利民講，方便了群眾，提高了辦事效率。以前十天半月才能辦成的事，現在大部分按即辦件處理，承諾件也將原定時間壓縮了20%左右。2016年4月至12月，全縣村級組織議事定事14628項，鄉村干部代表群眾辦事4681人次，減少群眾跑路18916人次，壓縮辦事時間21327天。目前，淮陽縣的群眾對干部的意見少了，心齊、氣順、和諧的鄉村氛圍初步形成。

第二，從干部作風講，貼近了群眾，貼近了實際。各鄉鎮群眾工作中心涵蓋了便民利民的全部內容，實行首問負責、限時辦結制度，方便了群眾。大連鄉的群眾工作中心，干部吃住在現場，下班后也有干部值班，特事特辦，形成了全天候便民中心，得到了群眾的廣泛贊許。淮陽縣的鄉村群眾辦事時“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現象基本消除。干部為民服務的形象初步樹立，政通人和的好局面已見雛形。

第三，從廉政勤政講，遏制了腐敗，保護了干部。“微權四化”廓清了干部用權的是非界限，給群眾辦事吃群眾請、抽群眾煙、接受群眾充手機話費等“微腐敗”現象基本杜絕。干部的宗旨意識、規矩意識、程序意識、紀律意識明顯增強，為群眾辦實事做好事的熱情也明顯提高。2016年，全縣紀檢監察機關處理違紀24人，函詢32人，約談12人，通報批評87人，誡勉談話9人。早提醒、早告誡、對腐敗現象抓早抓小已形成常態。全縣涉及農村低保、危房改造、“三資”管理⑧等信訪量同比下降60%，農村黨員干部立案數量下降80%。淮陽縣干部普遍認為，“微權四化”使干部心里有底了、敞亮了，干部當得理直氣壯了。

第四，從社會管理講，保持了穩定，促進了和諧。過去群眾對鄉村干部處事不公、辦事不廉、辦事拖延非常不滿。這些“微腐敗”造成的群眾積怨多、社會矛盾多。如今這一問題得到了明顯解決。近一年來，全縣鄉村辦理農村低保、危房改造、“三資”管理等事項上萬件，鄉村干部一直都是秉承著公平、公正、快捷、高效原則辦理的。白樓鎮和大連鄉辦理農村低保9367人，危房改造280戶，無一異議，無一人上訪。

第五，從監督效果講，彰顯了效率，展示了前景。以前縣鄉紀委檢查干部作風要組織大量人力進行明察暗訪，面上轟轟烈烈，實際掛一漏萬。現在全縣18個鄉鎮219個行政村都安裝了高清旋轉視頻監控，在縣紀委的監督大屏幕上就能清晰地看到鄉鎮群眾工作中心工作人員的一舉一動。這種全場景全天候的監督，展示了科技的威力，增強了監督的效果，展現出廣闊的前景。

第六，從政權建設講，贏得了民心，鞏固了政權。全縣1023個黨支部，與以前相比，軟、懶、散現象少了，一類黨支部數量大為增加。⑨群眾對鄉村干部的滿意率由以前的68%提高到現在的94%。群眾對黨的滿意率、信任度也在提高。2016年，在鄉鎮黨委換屆進行的民主測評中，對18個鄉鎮黨委的滿意率都在98%以上，對班子成員的滿意率平均是96.7%。

三、關于淮陽縣推行“微權四化”的思考與啟示

淮陽縣在不長的時間內推進“微權四化”廉政體系建設，取得了良好效果，這給我們如何加強農村基層黨風廉政建設、搞好鄉村治理帶來了諸多思考與啟示。

第一，要充分認識規范鄉村權力運行的重要意義。習近平同志在十八屆中央紀委六次全會上強調，推動全面從嚴治黨要向基層延伸。⑩中央紀委多次強調，反腐要層層傳導壓力，強化責任落實，省市兩級黨委、紀委要把壓力傳導到縣鄉、責任壓到基層。十八屆中央紀委七次全會強調，“開展扶貧領域專項整治，加大對‘小官大貪、侵吞挪用、克扣強占等侵害群眾利益問題的查處力度，對那些膽敢向扶貧等民生款物伸手的要堅決查處”。淮陽縣的“微權四化”，探索了鄉村治理的具體途徑，為今后治理“微腐敗”找到了切入點和平臺，對推進基層的現代化治理和基層的黨風廉政建設有重要意義。

第二，要高度重視科技反腐。反腐倡廉要靠制度、靠法律。但制度和法律都要靠人來執行，難免會受人性弱點的局限。而通過監督手段的科技化、數字化、智能化，就能極大提升監督效果。習近平總書記強調，我們要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用。這為我們深刻認識科技反腐的重要性、加快科技反腐進程提出了新要求。淮陽縣監督科技化的做法無疑是科技反腐的一個新亮點。尤其是淮陽縣“制度+科技”優勢互補的做法，為科技反腐進一步發展留下了空間。

第三，著力構建治理“微腐敗”的支撐要件。淮陽縣“微權四化”的成功經驗啟示我們，規范鄉村權力運行，治理“微腐敗”，至少應當著力強化如下支撐要件。第一，目標要明確。如何把黨和國家惠民利民的好經在基層念好，干部廉政、勤政是關鍵，懲治“微腐敗”是要害，科學規范鄉村干部權力是當務之急。淮陽縣把基層干部吃拿卡要、強占、攤派、虛報冒領、貪污挪用等“微腐敗”問題列為靶子，著眼于建立權力、程序、科技、問責四位一體、相輔相成的規范權力、治理“微腐敗”的農村廉政體系，展示了支撐鄉村黨風廉政建設的基本骨架。這是農村黨風廉政建設的價值取向和目標所在。第二，陣地要堅固。一是有固定實用的群眾工作場地。二是有一個監督鄉村干部用權履職的好網站。這是支撐農村黨風廉政建設的硬件，是可靠陣地。第三，機制要適用。要建立有效的領導機制，這是推進鄉村規范權力運行、治理“微腐敗”的必要條件。

第四，進一步完善鄉村治理機制。規范鄉村干部權力，治理“微腐敗”，將是一項長期的基礎性的政治任務。應當抓住以下突破口，推動鄉村規范權力、治理“微腐敗”開創新的局面。一是縣直職能部門也要實行權力運行“四化”。鄉鎮辦理的事項需要縣政府職能部門審批，如果縣職能部門沒有實行權力運行“四化”，仍按舊程序辦事，必然費事、費時，就會給腐敗留下缺口。因此，縣直職能部門也應盡快推進實施“四化”，即全部列出權力清單、責任清單、程序清單，通過縣紀委會同相關部門審核后，全部上網運行。要積極促進縣、鄉、村三級聯審聯批，一網通辦、限時辦結、超限問責，為群眾提供一個更加完整的服務流程。二是進一步推進科技反腐。當前，“智慧城市”“智慧紀檢”已經成為熱詞，對科技反腐提出了前瞻性要求。在縣、鄉、村，如何運用大數據、云計算手段使“微權四化”向手機終端發展，解決群眾工作中心向家庭個人伸延問題，很需要探索創新，推進監督科技化再上一個新臺階。三是要保障鄉村干部的經濟收入水平。如何既要鄉村干部廉政勤政，又要保障其相應的經濟收入，這是一個現實的問題，必須予以關注并妥善解決。

注釋

①⑩《堅持全面從嚴治黨依規治黨創新體制機制強化黨內監督》，《人民日報》2016年1月13日。②《全面從嚴治黨把紀律挺在前面忠誠履行黨章賦予的神圣職責——王岐山在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2016年1月25日。③《推動全面從嚴治黨向縱深發展以優異成績迎接黨的十九大召開——王岐山在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2017年1月20日。④“權力清單化、履職程序化、監督科技化、問責常態化”是淮陽縣委辦公室文件的規范提法。⑤本文中所引用的淮陽縣相關數據均由淮陽縣紀委負責統計提供。⑥“兩議兩審兩公開一監督”及相關提法均為淮陽縣委辦公室文件中的規范提法。⑦“農村低保”即農村居民最低生活保障，它的保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民。⑧“三資”即農村的資源、資產、資金。“三資”管理是農村治理“微腐敗”的重要領域。⑨“一類支部”是淮陽縣在基層黨支部分類中劃分出的先進黨支部。《讓互聯網更好造福國家和人民——黨的十八大以來習近平總書記關于互聯網系列重要講話精神綜述》，《人民日報》2016年11月14日。此處的“四化”是指“微權四化”中的權力清單化、履職程序化、監督科技化、問責常態化。

責任編輯：浩淼思齊

Abstract：In the process of promoting the construction of rural clean government system， Huaiyang County of Henan province takes the implementation of the power list that promote the power contents being open and transparent， takes the programmed performance of the duties that promote the rigid norms of power operation， takes the supervision with science and technology that promote the leap of power supervision means， and takes the accountability normalization that promote the normal investigation for the default. The implementation of these measures have effectively curbed the Rural Micro corruption， improved the efficiency of rural institutions， showed the technological anti-corruption prospects， maintained rural stability， promoted social harmony， and won the hearts of the people. These successful practices will help to further promote the standardization of power operation in Henan， and in other countries， to control corruption， and to strengthen the building of Party style and clean government.

Key words：rural power governance； micro corruption； party style and clean government