論行政法上的法律保留原則

薛中岳

（100076 中國人民公安大學 北京）

摘 要：法律保留原則是合法行政原則中的重要內容，旨在規范立法權和行政權之間的權限分配。本文重在探索法律保留原則在現行行政法實踐中所起的重要作用，分析法律保留原則的內涵和價值。我國現行行政法治實踐中的法律保留原則漸漸的被重視，需要反思法律保留原則在實踐中的適用現狀，承認其存在的諸多弊端，以便能夠更好的適用法律保留原則。

關鍵詞：行政法；法律保留原則；法律價值

一、法律保留原則的價值

法律保留原則的價值主要有以下三個方面：

（1）法律保留原則有助于保障人民民主原則的實現。人民民主原則的目的是由全體人民來行使主權，掌管國家的事物。但是，中國人口眾多，實際上要達到這一原則的目的并不可行。人民民主也就演化成了少數服從多數的原則，多數原則也是民主的核心。基于此，代議制政府就必須實行法律保留原則，將關系到人民自身利益的事情交給代議制機關表決，行政機關只是履行執行法律的職能。

根據我國《憲法》的規定，履行人民主權職能的是全國人民代表大會。全國人大是由人民選舉產生，其他國家權力機關由全國人大代表選舉產生，全國人大具有最強的民主正當性。從另一方面來講，立法權由全國人民代表大會及其常委會掌握，法律保留的原則，對于全國人大立法權的行使和人民主權原則的貫徹執行都具有積極的意義。

（2）法律保留原則有利于保障法治國家建設。治理國家有法治和人治兩種方式，人治就是君主專制，人民權利得不到保障。法治相對人治而言，國家權力的行使有規律可循，并且權力的行使更穩定也會被限制和約束，更能保障公民的利益。我國作為一個法治國家，國家的權力就應當由法律創制，并在法律的規范下行使。行政權力作為國家權力極其重要的一部分，更是來源于法律的授權。法律保留原則要求行政機關的行政行為必須在法律規定的范圍內按照法定程序實施；行政權力不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權力必須能夠經過法定程序予以救濟。

（3）法律保留原則有助于保障公民基本人權。在民主的憲政體系下，國家存在的合理性就是保障和實現每個人的人權。法律保留原則確立的初衷就是限制行政權力對公民權力的干預，如德國學者認為：“憲法中的基本權利要求全面保護公民的自由和財產，并且，與法律保留或范圍保留相對應，只能通過或根據法律加以限制。”因此，堅持法律保留原則，要求行政權力除非事先征得權力機關的同意，得到了法律的授權，在任何情況下都不得侵犯公民的基本人權，從而從本源上保障了公民的基本人權。

三、法律保留原則的適用

1.法律保留與行政法規

行政法規是由國務院制定和頒布的規范性文件。我國《憲法》規定，國務院具有規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令的權力。根據行政法規的獨立性，行政法規也可以作為規定公民權利和義務的規范性文件，但是不得與憲法和法律相違背。對于限制公民基本權利的事項，應當在憲法以及法律規定的范圍內進行立法，不能超越憲法和法律的規定。一般來說，行政法規也能對一些重要事項進行保留，而這些保留的事項只能針對于下位法。并且，對于限制公民權利的事項，行政法不得作出單獨保留，這是最重要的底線。

2.法律保留與地方性法規、單行條例和自治條例

地方性法規是由地方政府機關，包括民族自會區、自治州和自治縣制定和頒布的規范性文件。地方政府機關的立法權有憲法明確賦予，該立法權的行使也是地方民意的一種體現，因此，地方性法規、自治條例和單行條例也應當納入法律保留的范圍。

地方性法規、自治條例和單行條例的保留主要體現在兩個方面：一方面是在處理全國人民代表大會及其常委會制定的法律與地方性法規、自治條例和單行條例的關系上。可想而知，全國人大及其常委會是我國的最高權力機關，因而地方權力機關制定的法規是不得同全國人大及其常委會制定的法律相沖突的；另一方面，是國務院制定的行政法規同地方性法規、單行條例和自治條例的關系。該法律保留在處理上相對而言要復雜一些，需要報全國人大及其常委會進行審批，核定哪項規定是正確的，應當優先適用。

3.法律保留與行政規章

行政規章作為法律淵源之一，在我國的法律地位一直都比較特殊，其形式包括行政規章和政府規章。一方面，《立法法》將行政規章規定為法律規范的一種；另一方面，在行政訴訟中只是將行政規章作為法官審判的參照，對行政規章，法院具有一定的司法審查權。但是，不得不說，在行政活動中，行政規章是非常重要的一種依據。

政府機關的行政行為具有靈活性、不穩定性等特點，為了便利行政機關更好的執政，在適當時候賦予行政機關以規章制定權是必不可少的，從而使行政規章在實際行政中起到了依據的作用；將行政規章作為行政活動的依據，有利于形成具有規律性的行政行為，可以保證行政的一致性和公平性。當然，從法律保留事項的重要性而言，規章所保留的應該是一些日常的不是太重要的事項，其保留的事項的重要性應該比前面所述的各種法律形式所保留的事項的重要性要低。

我國除了上述法律以外，還存在大量其他規范性文件，

4.法律保留與其他規范性文件

這些規范性文件在行政實踐中具有非常重要的地位，是行政活動的一種重依據。其他規范性文件的法律地位沒有得到憲法和立法法的承認，作為“法”的組成部分沒有法律依據，它們不能約束和限制公民的權利義務，因此不屬于法律保留中的“法律”。

四、結束語

總的來說，法律保留原則作為行政法的一個基本原則和核心要素，理應對整個行政法起著精神貫徹和實踐指導作用。然而，長期以來，我們忽略法律保留原則研究，沒有意識到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障，從而導致法律保留原則在我國行政法治實踐中的作用非常有限。所以，為了捍衛公民的基本權利，有效規制行政權，應當盡快建立切實有效的違憲審查與法律監督制度，賦予公民憲法訴愿的權利，使我國的法律保留由宏大的制度安排轉化為具體實質的法治，以建構起法律保留的有效保障機制。

參考文獻：

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