對農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖造成環(huán)境污染法律問題探討

趙鐵橋+顧玲

（1.224001 江蘇一正律師事務(wù)所 江蘇 鹽城 2.224300 射陽縣人民檢察院 江蘇 鹽城）

摘 要：畜禽養(yǎng)殖作為農(nóng)民增加經(jīng)濟收入的一種方式在我國部分農(nóng)村地區(qū)較為普遍，但是由于缺乏有效監(jiān)管，使得養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的污染物易對農(nóng)村環(huán)境造成深度破壞。本文以鹽城市某縣D村為切入點，對農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖的概念、原因進行分析，并從法律層面提出可行性對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；區(qū)域性；畜禽養(yǎng)殖；環(huán)境污染

一、農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖的概念

農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖是指在農(nóng)村某個地域范圍內(nèi)（一般以村為單位），村民在自家宅基地或承包地上進行非自給式畜禽養(yǎng)殖，并形成一定規(guī)模的養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)。以調(diào)研樣本村D村為例，該村現(xiàn)有農(nóng)戶193戶，進行家庭非自給式畜禽養(yǎng)殖的有115戶。其中養(yǎng)雞戶55戶，共計養(yǎng)雞349400羽；養(yǎng)豬戶60戶，共計養(yǎng)豬4280頭。在農(nóng)村地區(qū)，這種單個養(yǎng)殖數(shù)量達不到養(yǎng)殖場規(guī)模，但養(yǎng)殖單位內(nèi)密度較大的區(qū)域性養(yǎng)殖，即認(rèn)為是農(nóng)村地區(qū)區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖。

農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖并非個例。農(nóng)村地區(qū)地域廣、農(nóng)民的承包地面積大、缺乏環(huán)境監(jiān)管，這些條件均為進行畜禽養(yǎng)殖提供著先天優(yōu)勢。而畜禽集中養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的污染物未得到有效處理而在農(nóng)村地區(qū)堆積，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重污染。

二、農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖環(huán)境整治存在問題的原因分析

1.立法缺失

當(dāng)前，我國未有農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的法律法規(guī)。《環(huán)境保護法》作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法，也未對農(nóng)村環(huán)境問題作出規(guī)定。我國針對畜禽養(yǎng)殖污染問題有所規(guī)定的有《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》、《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》及《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等，但這些規(guī)定無一例外都僅對畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖區(qū)適用，而無法適用于畜禽散養(yǎng)戶。故盡管整個地域的畜禽養(yǎng)殖總量達到或超過規(guī)定規(guī)模，但單個養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到最低限額，上述規(guī)定不會對單一養(yǎng)殖戶產(chǎn)生約束力。立法上的空白給區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖造成環(huán)境污染的整治工作帶來巨大困難。實際工作中，對于家庭非自給式畜禽養(yǎng)殖，相關(guān)部門往往找不到法律依據(jù)對污染環(huán)境的個人進行處罰。在處罰無依的情況下，單個養(yǎng)殖戶可以肆意的排放污染物或丟棄畜禽尸體而無需對環(huán)境污染付出任何代價。

2.責(zé)任不明確，職責(zé)交叉

農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保機構(gòu)。農(nóng)村環(huán)境污染防治的權(quán)限被分散到鎮(zhèn)政府、區(qū)（縣）環(huán)保局、水利局等多家單位。職責(zé)交叉、多頭負(fù)責(zé)直接導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法主體混亂、權(quán)力分散。同時，由于責(zé)任不明確，一旦當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)環(huán)境問題，各單位之間相互推諉。地方監(jiān)管的缺位加劇了農(nóng)村環(huán)境的惡化。

資金的嚴(yán)重匱乏，也同樣制約了農(nóng)村環(huán)境污染防治工作的進行。養(yǎng)殖戶數(shù)量多，污染物日產(chǎn)量大，建立污染物處理設(shè)備的資金投入也較多。經(jīng)相關(guān)單位評估，一個養(yǎng)殖戶建立三級沉淀池的成本約為2.5萬元，以樣本村115戶為基數(shù)，僅建立三級沉淀池的支出就高達287.5萬元。鎮(zhèn)政府及相關(guān)單位很難有能力單獨為這項工程買單，故他們往往對區(qū)域性養(yǎng)殖村的污染視而不見。而養(yǎng)殖戶更是覺得直接排污簡單易行，同樣也并不在意排污所造成的環(huán)境問題。

3.罰不責(zé)眾思想

農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖涉及的養(yǎng)殖戶數(shù)量多，在同一區(qū)域內(nèi)，養(yǎng)殖戶之間往往采取相互觀望的態(tài)度。他們認(rèn)為：“那么多養(yǎng)殖戶可以往小河里排污、可以往溝里扔畜禽尸體，為什么我不可以，不會就處罰我一個人”。對于執(zhí)法人員的勸導(dǎo)，他們同樣會搬出上述說辭。如果有部分養(yǎng)殖戶被罰款，他們會認(rèn)為執(zhí)法不公，從而拒絕繳納罰金，有的甚至?xí)源俗鳛樯显L理由纏訪、鬧訪。地方政府迫于壓力，最后一般會對處罰不了了之。正是養(yǎng)殖戶罰不責(zé)眾思想的影響，農(nóng)村就地排污以及隨意丟棄畜禽尸體的現(xiàn)象屢禁不止，農(nóng)村環(huán)境整治工作困難重重。

三、對區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護的法律構(gòu)想

1.完善環(huán)保立法，填補法律空白

防治農(nóng)村區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖對環(huán)境造成污染，最重要的是完善對農(nóng)村環(huán)境保護的立法。《環(huán)境保護法》中可針對農(nóng)村環(huán)境問題增設(shè)專章“農(nóng)村環(huán)境保護”，對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制機制、污染防治原則、農(nóng)民環(huán)境權(quán)益作出原則性規(guī)定；地方各級人大、政府可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境實際，在確保農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，出臺專門的農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)、規(guī)章等，明確農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，特別是對農(nóng)村非自給式畜禽養(yǎng)殖的準(zhǔn)入門檻、排污方式、廢棄物處理、法律后果等方面明確規(guī)定，以立法填補實際執(zhí)法中存在的于法無依。

2.明確責(zé)任主體，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法

縣級政府應(yīng)毋庸置疑作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的第一責(zé)任人，鎮(zhèn)政府則應(yīng)作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題的直接責(zé)任人。縣級政府可牽頭環(huán)保部門、水利部門等相關(guān)單位成立專門監(jiān)督小組、定期對養(yǎng)殖區(qū)域環(huán)境進行監(jiān)測，對環(huán)境不達標(biāo)的地區(qū)進行公示，同時對鎮(zhèn)政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人進行問責(zé)，以問責(zé)方式倒逼監(jiān)督落實。

縣級政府可對畜禽養(yǎng)殖戶綠色處理廢棄物進行科學(xué)指導(dǎo)，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶采用微生物降解技術(shù)，對畜禽糞便進行除臭處理。畜禽養(yǎng)殖戶依然不經(jīng)處理隨意排放污染物的，執(zhí)法部門可要求養(yǎng)殖戶定期整改，并開具環(huán)境污染罰款單，由人民法院確保罰款執(zhí)行到位。

3.檢察機關(guān)依法提起環(huán)境公益訴訟

新民訴法從立法上對公益訴訟進行了確認(rèn)，結(jié)束了長久以來公益訴訟于法無據(jù)的尷尬局面。新民訴法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”故針對農(nóng)村區(qū)域性畜禽，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)可依法提起環(huán)境公益訴訟。但需要注意的是，在提起公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促督促相關(guān)單位積極作為。只有當(dāng)行政機關(guān)依舊不作為的情況下，當(dāng)?shù)丨h(huán)境仍處于被污染狀態(tài)的，檢察機關(guān)方可提起環(huán)境公益訴訟，將責(zé)任單位推上被告席。

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