盲目信托制度構建的法律淺議

（200444 上海大學法學院 上海）

摘 要：起源于美國的盲目信托制度對于預防腐敗、保護公職人員個人隱私上具有優勢作用。本文通過對盲目信托制度的簡要介紹以及對財產申報制度在我國運行的困難、缺陷的分析，結合當前反腐倡廉的背景下，探討構建適合國情的盲目信托制度，將對未來反腐工作起著促進作用。

關鍵詞：盲目信托；反腐；財產申報

一、盲目信托制度優勢辨析

盲目信托最早誕生于于美國，是指信托的委托人放棄對信托財產的支配權，將信托財產的支配權委托于他人，由他人來充分行使信托財產的管理和處分權。委托人和受益人對信托財產的管理和處分無知情權。美國政府1978年通過制定《政府行為準則法》，詳細的規定了官員財產申報制度以及官員盲目信托制度。《1989年道德改革法》也對盲目信托中的盲目性做出了明確的規定。盲目信托制度本身被作為官員財產申報豁免的條件。即官員如果將自己的財產設立了盲目信托，則可以免于申報自己的財產。在與盲目信托配套的行政機關方面，專門設立了政府行為準則辦公室來監控各政府部門工作人員的利益沖突事件。

美國并非實行強制性的盲目信托，而是將盲目信托作為公職人員得以財產申報豁免的條件。相較于財產申報制度的低門檻性以及繁瑣性，盲目信托有其獨特的優勢。首先，盲目信托制度能夠更好的保護官員的個人財產及其家庭財產的隱私。其次，盲目信托本身也是一種較好的理財手段，節省了公職人員大量的時間和精力在投資上，為其更好的履行自身的公職提供了大量的時間。由此可見，相較于其他的預防腐敗措施，盲目信托制度有其自身的優越性。

二、財產申報制度在國內推行的困難

首先，我國關于“財產申報”的規范性文件雖然已經對官員財產公開的相關問題已經做出了詳盡規定，但是卻無法杜絕公職人員利用其合法財產謀取非法利益這一問題的發生。而官員由于其職業的特殊性，尤其是與公司有關聯的機關職員有途徑獲取公司的內幕信息，其利用職位便利，依然可以實施內幕交易。并且法律條文中也并未規定公職人員不得購買上市公司公開發行的股票，因此，公職人員即便是利用其合法財產購買股票獲得收益也可證明其財產來源的合法性，除非有證據證明官員獲取了“內幕信息”。

其次，財產申報的隱私權之爭是“財產申報制度”立法的瓶頸之一，在財產申報制度的立法過程中如果缺乏對于公職人員隱私的保護，則必然會受到公職人員的抵制。隱私權這一權利衍生于上世紀60年代，由于國家權利的日益增大，對于公民私生活的干預越來越嚴重，由此在世界各國的法律中隱私權被列為一項重要的人權予以法律保障。然而，公民有權了解其選舉的官員的背景資料及其是否服務于社會，以此來參與公共決策和政府監督。因此，官員的隱私權在財產申報的背景下，并不應當受到絕對的保護。隱私權與知情權的沖突是制約財產申報制度法律化的瓶頸之一。

三、盲目信托制度對反腐的作用

正因為財產申報制度由于自身的缺陷以及官員對個人隱私的擔憂使得這一制度在相當長時間無法切實在國內施行。結合盲目信托制度在美國的發展優勢，可以探討未來在國內構建符合我國國情的盲目信托制度。

1.委托人之范圍

美國在盲目信托制度中的公職人員確定方面，主要是以是否具有決策權為主要參照的，而且美國的盲目信托制度所涵蓋的公職人員與財產申報制度所涵蓋的是重合的。上到總統，下到任何有決策權的一級，都是應當被納入到該范圍內的。而我國在適用該制度時，不能全然照搬美國的模式，應當結合我國的具體國情來確定。

而筆者認為，在公職人員范圍的確定上，應當將國有企業的高管，高等院校、科研單位等事業編制單位各個層次的“一把手”納入到該范圍中來。我國的“個人決策制”決定了各個層次的“一把手”有著極大的權力，而該權力如若得不到有效的制衡，必然會造成嚴重的社會問題。而將各個層次的正職領導納入到該范圍中，則可依法將其財產進行盲目信托，避免其利用職務便利，使用合法財產謀取私利。而從級別上來看，應當遵循自上而下，從省市到縣鎮的原則，逐步的將公職人員的范圍進行擴大。

2.受托財產之范圍

納入受托范圍的財產應當包括金錢、有價證券、金錢債權、動產、不動產。在這些財產中，除了生活所必需的財產外，其余的財產一概納入到受托范圍之內。金錢是官員利用職權進行牟利的主要工具，其利用職務便利，將合法財產投入到公司股份中，甚至一些地方官員私自入股地產公司，為地產公司“拿地”貢獻一己之力。在股票方面，尤其是與股票交易相關的部門中，存在嚴重的利用“內幕信息”進行交易的公職人員，這些公職人員提前獲取“內幕信息”，極大的擾亂了股市的正常交易秩序。這些財產都應當是重點納入的對象。

另外，在財產申報的過程中，一些公職人員通過將不動產登記到其子女或配偶的名下來逃避申報，為了在盲目信托制度中規避這一情形的發生，宜將公職人員的家庭財產也納入到受托范圍之內。

3.盲目信托對公職人員的隱私保護

盲目信托制度與財產申報的相對比，其優越性也體現在對于公職人員隱私的保護上。盲目信托制度本身的盲目性使得委托人對于其財產的投資方案不得而知，另外受托人也不得將信托的日常管理細節向委托人透露，這就使得外界對于其信托財產的投資詳情無任何了解，較好的保障了其自身的隱私權。而盲目信托能夠成為美國財產申報制度的豁免條件，也是由于其盲目信托制度在保障公職人員隱私的特性。雖然公職人員是國家權力的行使者，其自由和隱私不應當與普通民眾的權力完全等同，但是盲目信托制度至少可以打消公職人員的隱私問題的擔憂。

4.盲目信托對公職人員違法所得的追繳

公職人員利用其職務便利，將其合法的財產投入牟取私利。其投資所得的財產，在司法實務中較難認定且無相關的法律依據對其非法收益進行追償。而盲目信托制度則通過設立信托將公職人員的財產納入到信托中去。如果公職人員違反法律規定對其信托財產進行投資獲取的私利，則視為對盲目信托制度約定條款的違反，可以依據盲目信托制度以違約的形式對其所獲取的收益進行追償。

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作者簡介：

方超（1989～），男，河南正陽人，上海大學法學院2014級法律碩士研究生。研究方向：民商法。