從文化外交轉向公共外交

潘亞楠+王曉玲

2016年8月4日，韓國國會投票通過的《公共外交法案》（以下簡稱“《法案》”）及《實行令》正式生效。《法案》明確了韓國公共外交的目的、定義、基本原則和職責，《實行令》則針對法案的整體規劃制定了具體的執行條款。這份首部有關公共外交的法律性文件為未來韓國公共外交的發展方向和執行奠定了新的基礎。

一、背景：文化外交向公共外交的全面轉型

早在2016年2月和5月，韓國國會就分別投票通過了關于《公共外交法案》和《實行令》的決議，8月4日正式生效。需要認識到的是，該法案的推出絕非“突然”，而是近年來韓國從文化外交到新公共外交模式全面轉型的結果。以立法的形式對公共外交活動的規劃、決策、執行、資金支持、效果評估，以及相關機構設置和資源配置進行規制，意味著韓國的公共外交發展將邁入全新的階段。

長期以來，韓國著力推行以“韓流”為核心的文化外交。根據韓國外交通商部編纂的《文化外交手冊》中的定義：“文化外交是指以政府機構或政府機構委托的機構為主體，以他國政府及國民為對象，以藝術、知識、信息、語言及制度等為手段，以增進相互理解，提高本國國家形象等軟實力為目標的各種外交活動。”2010年，李明博政府提出了將文化外交向公共外交轉變的中長期發展戰略，把文化外交納入到公共外交戰略中的一部分。2010年也因此被視為是韓國的公共外交元年，在此之前公共外交一直被視為以影響國內公眾輿論為目標的活動。

文化外交本質上屬于公共外交，但公共外交特別是進入21世紀后提出的“新公共外交”顯然具有更為廣泛的內涵、參與主體和傳播載體。新公共外交強調在政府主導之外，企業、社會組織、媒體、公民等利益相關者的廣泛參與，促進國內外公眾之間的對話，提升對國家的好感度和認同度。李明博提出文化外交向公共外交的轉換，意味著政府將利用更加廣泛的社會力量和多元化的手段來提升軟實力，從其中長期戰略規劃中的具體內容可見一斑：如，提高全民對公共外交概念的理解和認識；通過舉辦研討會、出版書籍、成立咨詢委員會等手段，使公共外交的必要性和重要性成為全民普遍的共識；加強外交通商部對公共外交大戰略的統一布局與協調功能，使公共外交朝著制度化、體系化和可評估化的方向發展等。

此次《法案》中對公共外交的定義是“國家直接或在地方自治團體及民間部門協力下通過文化、知識、政策等方式，增進外國人對韓國的理解和信賴的活動”。可以看出，韓國的公共外交仍然以文化外交為核心和特色，但在具體執行上已經延展到更為廣泛的新公共外交范疇。

二、目的：提升韓國國家形象的認同感

（一）提高公共外交的有效性，并配套嚴格計劃。“有效性”成為《法案》中被反復提及的核心關鍵詞。第一條（目的），本法以強化公共外交和提高有效性為基礎，是使韓國在國際社會中的國家形象提高所需事項的規定；第四條（國家職責），國家強化公共外交以及提高其有效性，促進制定整體戰略和政策；第十一條，外交部長官要促進公共外交體系的有效性。從傳播學的角度來看，公共外交是一個旨在“入腦贏心”的說服和認同過程，其效果的評估既極為重要，又難度極高。如何提高公共外交活動的有效性？韓國在《法案》第七條和《實行令》中配套了嚴格的基本計劃和執行計劃。具體來看，包括：外交部長與官界中央行政機關長及地方長官協力，每五年制定一次公共外交的基本計劃，基本計劃包括公共外交活動的政策方向和促進目標，調整與公共外交相關的配套制度及評價等相關事項，提供對地方自治團和民間部門公共外交的支援方案，等。執行計劃由中央行政機關長及市/道知事根據基本計劃的內容，于每年11月30日前提交本年度的業績評估和來年的執行計劃，來年的執行計劃需要細化到不同領域和地域的操作細節。同時，外交通商部將對各政府部門及民間團體的公共外交開展每兩年一次的定期調查和隨時抽查。

（二）建立公共外交重要性的社會共感帶，增強公民的公共外交參與感。《法案》第四條（國家職責）特別強調：“國家要建立公共外交相關重要性的社會共感帶，努力通過宣傳教育來增進國民的參與力。”韓國前公共外交大使馬永三曾表示，“全體國民都是外交官”。在全球化深入發展和跨國人口流動性增強的大背景下，公民越來越成為提升國家形象的重要載體，公民在跨國交往的現實和虛擬空間中的言行舉止都承擔著公共外交的功能。公共外交不是政府一己之力可以完成的事業，而只有對公眾進行充分有效的動員，在國家內部獲得認同才有可能取得成效。此前，韓國在提高公民的公共外交意識和素養方面已經采取了一系列措施，如命名“公共外交大使”，將“文化外交政策課”改名為“公共外交政策課”等。可以預見，未來韓國將進一步加大在國內的公共外交政策推廣，提高普通民眾參與公共外交的熱情。

（三）加大對地方自治團體和民間組織公共外交活動的扶植。《法案》第六條明確提出，“提供對地方自治團和民間部門公共外交的支援方案”，將地方自治團體和民間組織納入到公共外交整體統籌規劃中。根據基本計劃，地方自治團體和民間組織可以請求政府對其公共外交活動提供必要的支援。對經過官方認證的“公共外交活動”，政府除了提供政策性支持外，同時對其活動預算經費的全部或者一部分提供資金支持。據《韓國先驅報》的報道，韓國2016年對公共外交提供的專項資金已經有142億韓元（約1280萬美元），較2013年增幅達兩倍，2013年是韓國政府第一次設立公共外交專項資金。

（四）成立公共外交委員會，建立公共外交情報體系。公共外交委員會成立的目的在于促進公共外交體系各個部門及利益相關者之間的協調合作。根據《法案》的第八條及《實行令》第四條，委員會由包含委員長在內的20名委員組成，委員長由外交部部長擔任。委員包括來自企劃財政部、教育部、文化體驗觀光部、未來創造科學部、外交部、統一部、農林水產食品部等中央行政機關的次官或者次官級的公務員，以及大學或科研機構等從事外交相關領域十年以上者，或者由具有豐富公共外交專業知識和經驗者來擔任。委員的任命期為兩年，且只能連任一次。韓國曾在2009年成立由總統直接領導的國家品牌委員會，主要通過大力開展海外服務、發展韓國尖端技術、促進韓國科學技術的世界化、開發保護韓國文化遺產和觀光資源等來提高韓國的世界影響力。下設企劃、國際合作、企業和信息、文化觀光、全球市民等五個分科委員會，兩任委員長分別由高麗大學和梨花女子大學的校長擔任，但該委員會在2013年2月樸槿惠上臺后已經解散。國家品牌委員會和公共外交委員會設立的目的都在于改善韓國的國家形象，提升國家競爭力，但前者顯然更側重于經濟和商業的力量，而公共外交委員會從目前的行政設置來看，更強調外交部在統籌公共外交資源，協調利益相關者之間的主導地位，二者具體在操作上會有何不同還有待進一步觀察。

（本文為國家社會科學基金重點項目“習近平總書記的大國傳播與公共外交思想研究”的階段性成果，項目批準號：15AXW005）

（版面所限，本文略去作者所加注釋。）