基于國際經驗的失地農民自主創業的政策研究

程艷紅

[摘要]就業是民生之本，而創業是就業之源和民富之源。中央政府多次強調“大眾創業、萬眾創新”，并陸續出臺相關政策措施支持創業。從失地農民創業視角展開研究，借鑒國外相關政策經驗，提出強化政府職能，營造良好的創業氛圍；創新融資模式，拓寬融資渠道；創新人才培訓機制，提升培訓效果等促進失地農民創業的政策建議。

[關鍵詞]失地農民；自主創業；創業政策

[中圖分類號]F323[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）04-0087-04

一、引言

就業是民生之本，而創業是就業之源和民富之源。2014年以來，李克強總理多次對“大眾創業”做出重要指示，希望通過大眾創業、草根創業帶動全民創業，推動中國經濟轉型升級。2015年中央一號文件指出“引導有技能、資金和管理經驗的農民工返鄉創業”。因此，引導失地農民自主創業，以創業促進就業是解決他們就業難的重要途徑。

從目前的情況看，城鄉一體化的加速推進，為失地農民自主創業提供了有利的硬環境保障，農村工業化程度的不斷提高，為自主創業提供了良好的產業協作配套機會；市場建設向縱深推進，為自主創業提供了廣闊的發展空間；而政府的政策扶持則為自主創業提供了有力的保障。

在此背景下，我國失地農民卻臨著創業意愿不高，創業政策體系欠科學、欠配套、欠公平、欠落實等問題。國際經驗表明，通過優化失地農民創業政策體系，可以實現激發創業動機，提升創業技能，拓展創業機會的目的。政策支持在扶持和引導創業活動方面具有重要作用。

因此，制定失地農民自主創業政策體系是應對當前就業問題的一條重要舉措，對促進和擴大就業具有長遠的戰略意義，是就業之需、發展之需、時政之需。將會促進農民創業事業的發展，為區域經濟協調快速發展提供決策依據，具有重要的實踐意義。

二、國外失地農民自主創業的政策借鑒

（一）國外創業政策分析

1美國

美國的創業革命促進了美國經濟的騰飛，是美國經濟發展的原動力之一，產生了巨大的商業價值。美國的創業改革來源于系統性的創業政策體系，其中關鍵部分當屬完善的創業培訓體系。創業成功離不開系統性的創業教育，美國創業教育經歷了課程講授、專業操練、學位考試過程。創業者首先進行理論學習，然后開展專業操練，部分創業者參加學位考試。創業培訓離不開雄厚的資金支持，美國各個階層提供創業培訓資金，涌現出國家基金會下的“小企業創新研究計劃”、科爾曼基金會、考夫曼創業流動基金中心等。美國擁有多層次的創業培訓機構，包括創業教育中心、創業家協會、智囊團、創業研究會等多個創業教育組織機構，從課程計劃、創業評估、學術交流、企業講座制定一系列的培訓方案，幫助創業企業快速成長。同時，美國還構建了以民間資金為主力，以私人或獨立的創業投資公司為主要中介，以高利潤為保證的創業投資機制；擁有全國性小企業融資擔保、區域性擔保和社區擔保等完善的融資擔保體系。

2歐盟

歐盟出臺了多項政策來支持民眾創業。為了讓更多的人自主創業，了解創業扶持政策，歐盟創立了歐洲中小企業周，在多個國家開展創業活動。為了鼓勵民眾創業，強化創業意識，設立歐洲企業獎金，獎勵出臺最有新意創業政策的地區。定期開展企業調查，了解創業過程及遇到的主要問題。出臺文件鼓勵女性、移民和少數民族、手工業部門的小企業、非盈利企業創業，減少他們創業的壁壘，為他們提供創業便利，考慮創業的實際需求。借助電視、廣播等傳播媒體宣傳創業的好處，營造創業的氛圍。

創業投資是支持民眾創業的投資制度創新，能夠推動企業的創新步伐，提升企業創業的成功率，推動經濟的快速發展。歐盟針對企業發展的不同階段制定不同的投資政策，從企業萌芽期、初創期到成長期，提供不同商業投資政策組合。萌芽期企業需要投入大量資金，且風險較高，還沒有實現盈利，企業可根據高成長創新性中小企業計劃，申請萌芽期風險資金基金。創業期過程需要擴大融資渠道，歐盟力爭形成統一的資本市場，從國內外獲得投資資本。成長期的企業有了一定的盈利，不再依靠風險投資，轉向債務融資。為了使銀行對企業有充分的了解，歐盟委員會搭建了銀行和企業之間溝通的橋梁，定期召開會議，形成規范。

3韓國

韓國政府成立了專門的創業支援機構，設立創業支援課程，構建創業服務網絡。扶持社會化的創業支援機構，為他們提供活動經費，許多企業通過創業支援機構來創辦。提供完善的創業培訓服務，提供創業前的指導、專業知識培訓、跟蹤服務等。現場參觀創業項目，開展小組討論，培養創業意識和能力。韓國在道、市、郡成立“創業咨詢服務中心”為農民創業提供相關服務。

韓國創新了創業融資方式，原有的融資、直接支援為主的方式不能推動企業較好發展，改為采取投資、間接支援的方式，成立公共基金。基金在使用過程中，政府不參與企業的具體運作，完全按市場化方式開展，政府僅是一個股東。推出由政府、科研機構和大企業組合投資的方式來籌集資金。給與創業企業場所的優惠，以較少的資金租賃辦公場所，劃出專門場所供創業者使用，給與交通、水電等基礎設施的優惠。

4墨西哥

墨西哥重視發揮非政府機構的作用，企業自發成立“促進再就業基金會”，為創業者提供自主創業必需的管理培訓和尋找必要的啟動資金。基金會培訓課程涉及激發創業者的創業潛能、管理技巧、法律和財務知識、營銷技巧等方面；可行性項目在基金會開設的“模擬創業場”里模擬運作，基金會協助申請基金并提供擔保，跟蹤創業運行狀況并提供法律及財務咨詢服務。

（二）國外創業政策對我國的啟示

縱觀國外的創業政策，有許多地方可供我國借鑒參考。

一是重視創業培訓的系統性。失地農民知識水平不高，創業體系不完善，創業培訓應貫穿創業前的理論知識傳授、創業過程中的實踐操作、創業后期的跟蹤指導等全過程。

二是創業資金的來源應多渠道，廣泛利用社會的力量，多方面來籌集資金，定期跟蹤資金的使用情況。

三是做好創業的宣傳及服務工作。樹立創業成功典型，鼓勵更多的人創業，為失地農民營造良好的創業環境，建立完善的創業服務體系。

三、促進失地農民自主創業的政策建議

失地農民創業首要目的是解決生存問題。創業中面臨資金短缺、技術匱乏、意識薄弱等難題，缺乏創業的物質準備和精神準備，需要政府大力扶持。從國外成功經驗來看，創業較成功的國家和地區均離不開政府的大力支持。結合失地農民的特點，借鑒國外的創業政策，本文認為失地農民創業扶持的重點是激發他們的創業熱情，選擇適合的創業項目，跟蹤創業過程，提升創業的成功率，從精神上和物質上支持創業。

（一）強化政府職能，營造良好的創業氛圍

1減少政策性進入壁壘

打破行政性、行業性壟斷，為失地農民營造公平競爭的創業環境，出臺相關創業支持政策擴大失地農民創業的進入機會，完善創業的制度保障。一是出臺失地農民創業的優惠政策。如給予創業場所一定優惠措施，免收水電費用等。二是提高政府的服務意識。簡化各種審批手續，縮短審批時間，如以強化貸款貼息管理服務為切入口，簡化貸款申請程序，降低反擔保門檻，提高貸款額度，縮短辦理時間等服務舉措，為創業農民提供資金支持；簡化創業流程，針對性的創業培訓，一定的創業補貼、小額貸款擔保等。

2加大創業扶持力度，提升創業幫扶水平

一是加強創業項目征集和推介。廣泛征集創業項目，組建創業項目庫，開發適合失地農民的創業項目。應結合失地農民特點及產業結構，把農民創業與產業結構調整、富民增收融為一體，定期由政府提供適合失地農民創業的項目，如蘇州市可以圍繞鎮湖刺繡、渭塘珍珠等特色產業開展創業，東西山失地農民可以根據區域優勢及市場需求，創業“農家樂”等特色服務業。利用電子商務優勢，積極鼓勵失地農民開展網絡創業項目，促進網絡創業與優勢農業的融合。

二是加強創業基地建設。根據區域產業特色，建立失地農民創業示范園，優化交通、物流等基礎設施建設。吸引有創業意向的農民在示范園內創業，為他們提供政策咨詢、創業培訓、項目評估、技術支持、跟蹤服務等一條龍服務。開發針對失地農民的網絡創業平臺，培育農村電子商務平臺。

三是培養創業幫扶人才。組建由優秀企業家、政府部門工作人員、院校專家學者組成的創業專家志愿指導團隊，為失地農民創業項目進行導航、診斷、建議、融資等服務。

3擴大政策宣傳，樹立創業典型，營造良好的創業氛圍

一是擴大政策宣傳。宣傳引導是失地農民創業的開端，將政府提供的便民政策、創業優惠告知失地農民，能夠較好地促進失地農民創業，引導創業走向成功。蘇州政府可以利用當地特色產業優勢，將創業政策與惠民政策緊密結合，采取線上、線下的宣傳模式，利用電視、微信、宣傳冊等方式向老百姓宣傳創業的好處，政策提供的便利，將創業信息傳遞給農民，激發創業思維，指導農民創業，營造創業的社會氛圍。其他相關部門如蘇州人力資源和社會保障局、工會、婦聯等也積極利用微信公眾平臺、微博等開展創業的宣傳和推介工作。

二是樹立創業典型，宣傳創業的正能量。成功的創業典型就是最好的創業宣傳，積極挖掘創業典型，通過微視頻方式播放創業的經過，宣揚其享受的創業政策及政府提供的創業服務，通過新聞媒體的宣傳專欄、線下活動等宣傳創業典型的成功案例，通過失地農民創業座談會、創業宣傳月等活動，大力宣傳創業典型，通過創業典型的現身說法，以事實來鼓勵更多農民創業，激發其他失地農民創業熱情，提高創業的積極性，營造創業的濃厚氛圍。

（二）創新融資模式，拓寬融資渠道

1多渠道金融扶持模式

一是成立農民創業專項扶持基金。農民創業初期最大的瓶頸是資金短缺，農民自身積累較少，制約了創業活動的開展。政府應針對失地農民，成立失地農民專項扶持基金。失地農民免費申請，相關部門進行評估分析創業項目的可行性，政府根據評估結果給予發放。二是建立失地農民創業基金。政府為相關項目提供低息貸款、商業貸款擔保，對誠信度高的失地農民適當提高貸款額度，建立政府引導基金吸引大企業對有發展潛力的創業項目進行投資，鼓勵大企業投資有發展潛力的農民創業項目，建議政府從土地補償款中拿出一部分作為農民創業基金。建立政府、銀行、社會全方位、多渠道的金融扶持模式。

2推動小額擔保貸款政策落實

一是完善措施，確保小額擔保貸款有序開展。制定小額擔保貸款規章制度、工作制度、程序制度、監督制度。二是強化宣傳，確保小額擔保貸款順利開展。通過報紙、雜志、廣播、電視等傳統媒體及微博、微信、微視頻等新媒體向失地農民宣傳小額擔保貸款的好處、辦理流程，發放宣傳資料，解決疑難問題。三是相關部門通力合作，提高小額擔保貸款服務水平。蘇州財政局、相關銀行協調合作，簡化貸款流程，提高放款速度，為失地農民開辟“綠色通道”，積極、主動、快速、準確的辦理貸款事項。

3完善信用擔保機制，實時跟蹤資金使用情況

相關部門成立信用評定小組，對失地農民進行信用評估。根據信用評級、項目可行性及發展前景預測分析，給信用級別高的農民且發展前景好的項目給予信用擔保，提供免息貸款。同時，派專人跟蹤監督貸款的使用情況，并且對失地農民創業進行指導，發現問題，及時解決。按照創業類型將創業項目分成不同小組，組織人員對其提供咨詢和輔導。根據不同創業項目，采取不同資金支持方式，提高資金使用效率。

（三）創新人才培訓機制，提升培訓效果

1成立培訓工作領導小組

成立由政府部門牽頭，農委、財政局、科研院所等各相關部門通力協作的“農民創業培訓中心”。政府統籌規劃，整合各類資源，明確各部門培訓職責，促進各部門合理分工；農委牽頭，組織、動員農民參加培訓，協調培訓工作順利開展；財政局成立專項培訓基金，為培訓工作提供資金支持；各科研院所具體負責培訓的相關事宜，選派優秀教師為失地農民培訓。

2加大培訓的宣傳力度

提高失地農民參加培訓的積極性。一是通過電視、報紙、網絡、口口傳播等方式宣傳參加創業培訓的重要性，促使更多的農民產生創業想法。二是挑選創業典型人物，開展明星創業培訓，通過成功人物示范引導、現身說法，激發農民創業的愿望，營造良好的創業氛圍。

3創新培訓基地

一是充分利用各類職業院校、技工院校和培訓機構等，作為農民培訓實訓基地，開展創業意識培訓、技能培訓、管理類培訓等，針對創業的每個環節開展培訓。二是積極主動和企業合作，在企業工作場所開辟“第二課堂”，采用現場培訓、參與式培訓、角色扮演培訓、成功案例分享等模式，組織失地農民參觀考察、現場模擬、學習交流、經驗分享。

4創新培訓模式

一是借鑒日本的培訓模式，開展免費輪崗職業技能培訓，將培訓與創業融合一體，培訓中創業、創業中培訓，確保創業的成功率。

二是借鑒德國的培訓經驗，按照年齡、行業、創業項目等形式將失地農民劃分為不同群體，使用不同的培訓方案有針對性地進行創業輔導，提高創業成功率。如對有一定文化基礎的年輕農民，通過職業教育培訓班、職教中心等開展長期的實用技能培訓。對大齡低學歷農民，開展以家政服務、物業保潔等短期培訓，針對培訓對象的不同開展因人施教。

三是開展定制化培訓，針對培訓對象的不同，開展精細化培訓，根據失地農民的選擇，開展項目分析、市場調研、營銷推廣等精準度高的培訓。

四是強化網絡創業培訓，開發網絡培訓開放平臺，讓農民足不出戶、在家就可以享受到培訓的便利。

5建立跟蹤反饋機制，實時跟蹤培訓效果

一是建立創業培訓跟蹤服務工作領導小組。根據培訓跟蹤的進度，定期召開專題會議，研究存在問題，部署相關工作，將跟蹤任務和學員進行分解，落實到人，發現問題，及時解決。二是建立健全創業指導與跟蹤服務臺賬。做好參加創業培訓人員的相關信息臺賬，記錄創業培訓回訪，記錄創業導師上門服務和電話指導的相關信息，建立創業成功典型臺賬。

（四）構建有效、 暢通的創業信息服務網絡，優化創業服務

1構建創業服務平臺

失地農民缺乏創業的經歷，沒有企業運作經驗，創業服務平臺的存在對農民創業成功尤為關鍵。創業服務平臺的主要功能有：服務創業中的每個環節，收集、整理、傳送、反饋創業的相關信息，時時跟蹤創業的進展。為農民創業項目進行診斷服務，由創業成功的農民企業負責人現身說法，考察創業項目，發現問題，提出解決辦法。提供信息咨詢服務，創業服務平臺為失地農民提供創業政策、資金、技術、人員等方面的信息，指引農民創業過程的正確經營決策。

2建立創業交流平臺

根據農業產業優勢和資源優勢，為失地農民提供創業咨詢、市場開拓、信息交流等平臺。鼓勵成立民間創業協會；舉辦創業論壇；成立創業服務社區、創業中介組織；通過電話、短信或網絡論壇等提供技術、產品、政策等咨詢服務，克服創業過程中信息不靈等現象。提供創業的有利環境，工商聯、商會和行業協會聯合服務，為失地農民創業提供法律援助、技術支持、管理咨詢等業務，為失地農民創業提供優質服務。

積極利用QQ群、微信公眾平臺、微博、網站等新媒體手段，分享創業故事，展示創業項目，開展創業咨詢，交流創業心得，尋找創業道路上的伙伴，實現創業服務與失地農民的良性互動，搭建信息共享的橋梁。

3開展跟蹤式服務，提升創業成功率

失地農民因為自身能力的不足，對自主創業缺乏足夠的信心，創業失敗的承受度較差，政府應該采取一路保駕護航的方式，安排創業幫扶人員給予指導，開展“一對一”的跟蹤服務，從市場分析、創業項目選擇、貸款辦理到常見問題的解決，全程提供幫扶，提高創業成功率。組建創業服務專家幫扶團隊，為失地農民提供全方位服務。

綜上所述，失地農民創業是解決農民生計問題、以創業促就業的最直接方式。政府扶持和引導決定了農民創業的成功與否。應構建“政府推動、服務拉動、部門聯動、個體能動”的創業扶持體系，激活農民創業的熱情，營造創業的政策環境，在創業的每個節點提供政府扶持，提高創業的成功率，改善農民的生活水平，提供農民的幸福指數。

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（責任編輯：顧曉濱馬琳）