特色旅游開發區發展問題及其政策建議

王曙光+尹媛媛

[摘要]黑龍江省作為生態資源大省，具有豐富獨特的旅游資源。北國風光特色旅游開發區是黑龍江省八大經濟區之一，地理位置優越、基礎設施逐步改善、旅游收入持續增長。針對目前存在的體制機制障礙、政策扶持不足、交通擁堵不暢、旅游產品單一、環境污染嚴重和管理人才短缺等問題，提出優化特色旅游產品結構、加大財政政策支持力度、構建旅游交通建設體系和培養旅游專業管理人才等完善特色旅游開發區建設等建議，旨在促進特色旅游開發區的可持續發展。

[關鍵詞]特色旅游；產業政策；財稅政策；人才政策

[中圖分類號]F59[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）04-0091-04

一、特色旅游開發區的總體分析

（一）旅游經濟發展的基本思路

2009年，黑龍江省制定了“八大經濟區”和“十大工程”發展戰略，其中之一就是要大力支持北國風光特色旅游開發區的建設，“充分發揮黑龍江省生態環境優越的特點，突出冰雪、生態、邊疆特色，以建設品牌為重點，以建設基礎設施為支撐，大力發展旅游產業”[1]，重點建設包括哈爾濱、五大連池和鏡泊湖等12個旅游名鎮，開發建設具有國際化、地域性和較強市場競爭力的旅游精品，形成國際著名旅游品牌，提高在國際上的影響力和競爭力。

近年來，黑龍江省制定了《黑龍江省旅游條例》《界江旅游產業發展總體規劃》《文化旅游產業發展總體規劃》《濕地生態旅游發展規劃和鄉村旅游專項規劃》等。2015年制定的《黑龍江省“旅游+互聯網”行動計劃》中明確提出主體項目（旅游大數據中心和公共服務、營銷、輿情監測平臺）和引導項目（無線網絡覆蓋、電子觸摸屏、客流監測系統、視頻監控系統、景區電子票務系統和微信智慧景區），2018年底實現3個試點城市（哈爾濱、大慶和黑河）示范效應和15個試點景區，2020年底“旅游+互聯網”創業氛圍全面形成。2016年出臺的《黑龍江省“十三五”規劃》提出了“建設全國一流生態休閑度假旅游目的地和創建全國北方夏季健康養老基地”等發展綠色生態產業的目標。

（二）特色旅游開發區總體概況

1特色旅游開發區的景區模塊。2009年黑龍江省委通過了《黑龍江省北國風光特色旅游開發區規劃》，規劃中將北國風光特色旅游開發區（以下簡稱特色旅游開發區）分為10個景區模塊：1哈爾濱冰城夏都，以“冰城夏都·滑雪天堂”為主；2五大連池，重點突出火山、地質等奇觀景象；3鏡泊湖，以鏡泊湖為中心，展示林海雪原的壯麗景象；4小興安嶺，以小興安嶺為主建設國家級森林公園景區；5神州北極，以展示北極風光為主；6扎龍濕地，承建世界上最大的濕地公園，展示鶴家鄉的風土人情；7興凱湖，以湖泊為主建設集休閑、娛樂、度假及休養為一體的旅游景區；8大慶溫泉，展示我國溫泉之鄉——大慶的獨特風景；9撫遠華夏東極，以展示東極的神秘之光為主；10鶴崗景區（位于中俄邊界），展示鶴崗的人文、生態景觀。各個景區模塊的側重點各異，展示了黑龍江省不同區域的獨特風景。

2獨具特色的區位地理優勢。特色旅游開發區區位地理優勢如表1所示。

（三）特色旅游開發區發展狀況

1 旅游收入持續增長。2010—2012年黑龍江省接待游客數量總體呈上升趨勢，2013年后開始下降。受旅游拉動全省機場旅客吞吐量同比增長181%，比全國平均水平高8個百分點，如表2所示。

2旅游產業體系日益完善。旅游業是全省經濟轉型升級的重大發力方向之一。截至2014年末，黑龍江省有11個全國優秀旅游城市、409個A級景區、27個S級旅游滑雪場、12個漂流達標場所、670個旅行社，與旅游相關的行業中，有253個星級飯店、3069個快捷賓館、439個家庭旅館和大中專旅游院校62所。

3旅游設施項目投入加大。2013年黑龍江省各地啟動建設旅游工程116個，實際投資178億元。2014年神州北極旅游休閑區等23個省重點旅游產業項目（4個進入全國優選旅游項目）開工建設，總投資240億元。2015年確定了17個省級重點推進旅游產業項目（16個入選全國優選旅游項目），總投資1546億元；旅游與財政部門合作新評35家3A、4A級景區，落實獎勵資金1370萬元。黑龍江省通過對旅游發展的投入，進一步提升了旅游景觀的價值。

4旅游宣傳力度得以強化。全省的“冰雪旅游”“冰燈觀光”等旅游品牌得到了游客的廣泛認可，成功地樹立了黑龍江省特色旅游的聲譽。通過中央電視臺、中國旅游報和人民網等社會主流媒體的宣傳與推廣，同時借助旅游論壇、推介會、報刊專欄和網絡推廣等多種途徑，實現黑龍江省四季旅游的傳播與營銷，進一步提升了世界冰雪旅游名都、滑雪勝地、神奇北極和養生天堂等景區的知名度。

二、特色旅游開發區發展存在的問題

目前國家和黑龍江省高度重視發展旅游業，為推進特色旅游開發區的發展制定并實施了有針對性的支持政策，黑龍江省采取了創新營銷模式、精化產品供給、規范市場秩序和強化安全保障等政策措施，取得了一定的成效。但由于特色旅游開發區尚處發展初始階段，旅游產品開發較為緩慢，基礎設施建設薄弱，個別景區交通不順暢、自然資源破壞較嚴重，難以滿足游客的多元化的需求，這也是導致近年來游客減少的原因之一[2]。

（一）體制機制障礙

黑龍江省旅游管理體制、機制等方面的障礙是制約旅游發展的主要因素，“部門分割、條塊管理”旅游管理模式割裂了資源與市場的聯系，國有旅游景區體制不順、機制不活導致綜合效益低下，旅游管理部門職能重疊、責權混亂導致旅游區域割據缺乏聯合協作；旅游監管制度不健全、執法不嚴，導致服務質量差、管理水平低，甚至存在知法犯法、傷害游客的企業，以及“黑社、黑導、黑車”及強迫游客消費的行為，嚴重影響了旅游市場秩序。

（二）政策扶持不足

旅游的發展壯大需要國家與地方政府的共同努力，目前實施的旅游政策內容過于籠統，未能重視細節、實際情況及實施效果，缺少全面系統、科學規范的旅游產業傾斜、財稅激勵、信貸支持、科技創新、教育培訓、人才服務和市場監管的政策體系。近年來，國家和黑龍江省相繼出臺了一些促進旅游發展的政策，但諸如帶薪休假、經批準的旅行社可接受公務活動等政策并沒有得到真正的落實。

（三）交通擁堵不暢

交通是制約黑龍江省旅游發展的重要因素，改善省內交通環境的重點是公路和鐵路。近年來省內的交通雖得到了較大的改善，但旅游交通的基礎設施建設仍舊薄弱，景區內車多堵塞、長時等車等問題，嚴重影響了游客的心情及再游的愿望。目前全省除哈爾濱外，黑河、伊春、漠河、大慶、牡丹江和佳木斯等機場客流有限，上座率不高。

（四）旅游產品單一

黑龍江省地域遼闊、具有得天獨厚的冰雪資源，是資源大省和工農業大省，但缺乏獨具特色的旅游產品。哈爾濱長期以來以冰雪大世界和太陽島作為重點旅游觀光景區，缺乏對旅游產品的開發與創新設計，旅游產業和產品結構不合理，導致旅游產品單一，產品也未能體現出龍江特色歷史文化和地方特色，不能滿足眾多游客的多樣化需求。

（五）環境污染嚴重

隨著社會經濟的快速增長，黑龍江省生態環境破壞程度嚴重，個別地方亂開發、低層次開發和產品同質化等問題突顯。雖已引起有關部門的重視，但改善效果不佳。目前，黑龍江省大力發展特色旅游開發區，是進一步開發與建設基礎設施的關鍵之時，而在環境保護造成的消極影響不容小覷，一些資源的破壞尤其是森林、土地、水利資源的浪費和損害問題急需解決。

（六）管理人才短缺

黑龍江省旅游管理專業人才缺口嚴重，且管理人員的層次不高、專業結構不合理，整體綜合素質偏低，隊伍整體能力較弱。此外，旅游教育和培訓工作不能滿足旅游發展的要求，如旅游管理人員培訓學習機會較少，相關知識與信息得不到及時填補或更新。缺乏專業及高端的旅游管理人才，導致旅游發展及其高質量的管理得不到有效保障，成為制約黑龍江省旅游產業快速發展的一項重要因素[3]。

三、促進特色旅游開發區發展的政策建議

黑龍江省各級政府應提高對特色旅游開發區的重要認識，進一步解放思想、轉變觀念，積極創新發展旅游模式，切實發揮政府的主導作用，加大政策支持力度，促進特色旅游開發區健康快速發展。

（一）完善特色旅游開發區發展的產業政策

1 優化特色旅游產品結構。黑龍江省應堅持旅游提質增效、差別開發、優勢互補和協調發展的原則，由低端旅游產品向高端旅游產品、由景點旅游向全域旅游轉變，開發具有龍江歷史文化內涵和獨具特色的旅游產品，構建具有特色旅游產品開發體系，擴大高端旅游資源和旅游市場。挖掘農業、工業產能與潛力，優化旅游產品結構，研發春秋旅游產品，創新夏季避暑、度假、極地、出境和冬季冰上、雪上等旅游產品，保障四季旅游均衡發展。

2加強旅游產業服務監管。黑龍江省旅游管理存在著各景區模塊關聯度較差和管理混亂等問題，各級政府應發揮宏觀調控和引導作用，促進冰雪、生態、紅色、邊境、鄉村旅游產業發展；加強旅游城市生態環境綜合治理，嚴格打擊哄抬食住物價、服務態度蠻橫及強行拉拽游客等行為，加強旅游精細化管理和人性化服務，形成各旅游企業間的良性競爭，使其相互促進與發展，從而維護旅游市場秩序，促進旅游業和特色旅游開發區的可持續發展。

（二）完善特色旅游開發區發展的財稅政策

1加大財政政策支持力度。根據《黑龍江省旅游條例》《“十三五”旅游業發展規劃》等文件要求，全省各級政府應加大旅游發展財政政策支持力度，逐步增加年度財政預算旅游發展專項資金，重點用于旅游基礎設施和重點景區建設，完善配套設施和服務體系；對景區招商引資、社會資本投入和資金貸款籌措等予以財政補貼、獎勵和貸款貼息，激發旅游發展新活力，形成資源整合、產業融合、全域聯動、區域合作、扶貧攻堅和服務質效的旅游環境。

2健全財政資金監管機制。在建設特色旅游開發區過程中，每項財政資金都應做到專款專用、跟蹤問效；在財政資金投入上，區分輕重緩急，重點支持基礎設施、核心景區和重點項目的建設；在財政資金導向上，合理、高效使用財政資金，積極引導PPP、眾籌和P2P等融資方式參與特色旅游開發區建設。通過健全財政資金監管機制，加大旅游財政資金監管力度，防止旅游財政專項資金挪用和貪占等問題的發生，促進特色旅游開發區的快速發展。

3增加旅游稅收優惠政策。旅游開發區稅收主要涉及增值稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅及教育費附加等。在嚴格遵守特色旅游開發區“在開發中保護，在保護中開發”要求的前提下，針對其開發區內的企業爭取國家給予增值稅、企業所得稅減免優惠政策，省級政府給予減半征收房產稅等地方稅，并對基礎設施建設、環境保護和招商引資等項目實施稅收優惠政策。

（三）完善特色旅游開發區發展的服務政策

1構建旅游交通建設體系。黑龍江省交通、旅游等管理部門應按照旅游交通、住宿、餐飲、游玩、購物和娛樂六個重要環節的需求，健全各項基本配置與服務。提高哈爾濱機場的中轉作用，加快構建通往大慶、伊春等分支線路；提升哈齊牡佳等城市的公路中轉作用，構建松花江、嫩江、烏蘇里江等水上旅游線路；實施精品線路集中化策略，進一步打造和提升“避暑勝地·暢爽龍江”夏季品牌和“冰雪之冠·賞游龍江”冬季品牌的知名度。

2加強旅游服務網絡建設。按照《黑龍江省“旅游+互聯網”行動計劃》提出的原則與要求，以政府財政投資和社會資本引入作為資金保障，實現“構建旅游互聯網生態圈和互聯網促進旅游新業態”的目標。加強旅游網

站建設，推動線上線下營銷，完善咨詢與投訴機制，為游客提供貼心與周到的服務。至2020年底，實現3A級以上景區、3星級以上酒店、旅游購物點和鄉村旅游點等的WiFi、3G或4G無線網絡的全覆蓋，以提高旅游網絡服務質效。

（四）完善特色旅游開發區發展的人才政策

1培養旅游專業管理人才。黑龍江省各級旅游管理部門應與發改、財政、教育、人力資源和社會保障等部門制定旅游人力資源發展規劃，加強旅游專業建設，培養旅游專門人才；制定人才激勵政策，特別要加大高層次人才的培養和引進力度，從工資薪金、福利保障、職稱晉升和住房條件等方面給予高于全國水準的待遇，從感情留人、事業留人向待遇留人、職務留人轉變；重視旅游知識更新和專業培訓工作，不斷提升旅游管理人才的綜合素質。

2加強旅游組織機構建設。設立由黑龍江省政府主導的、垂直管理的旅游管理工作領導小組，切實加強全省各級旅游管理工作機構的設置和人員配備；由全省各級旅游主管部門、旅游景區、酒店、民宿、旅行社、鄉村旅游及相關旅游企業，成立黑龍江省旅游管理戰略聯盟，建立政府和旅游企業、不同旅游企業間的發展協作關系，科學研發黑龍江省旅游資源，提升旅游組織服務管理水平，進而加快推進特色旅游開發區的建設與發展。加大特色旅游的宣傳力度與推廣工作，創新旅游精品、特色主題旅游線路，形成具有國際影響力的旅游線路產品，以吸引更多的國內外游客參加龍江特色旅游活動。

[參考文獻]

[1]王安洪，郭俊清等黑龍江省冰雪體育產業發展戰略研究[J].哈爾濱體育學院學報，2014（2）：30-34.

[2]王曙光，孫晴北國風光特色旅游開發區發展的問題及政策研究[J].經濟與管理評論，2014.

[3]孫顯仁，吳志剛等黑龍江省冰雪旅游產業規劃與開發研究[J].黑龍江科技信息，2015（30）：270.

（責任編輯：喬虹藍亮）