農業供給側結構性改革視角下的土地流轉問題及對策

劉曉峰+劉暢

[摘要]我國作為傳統的農業大國，處理好土地問題是實現農業現代化、優化農業產業結構的關鍵。近年來隨著中國市場經濟的快速發展，越來越多的耕地被占用、挪用或者被廢棄，“糧食安全”面臨著嚴峻挑戰。在這一形勢下國家制定了有關深化農村土地制度改革、穩定和完善農村土地承包關系、推進農村供給側結構性改革、加快構建農村現代經營體系等一系列措施。結合農村土地流轉現狀，在供給側結構性改革視角下，提出了加大財稅政策與金融支農相關政策力度、建立土地流轉服務平臺等對策建議。

[關鍵詞]土地流轉；供給側結構性改革；土地流轉市場體系

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2017）04-0118-02

一、引言

2015年底中央農村工作會議，首次提出農業供給側概念，提出去庫存、降成本、補短板。農業供給側這一概念的提出，主要是由于我國農業現代化程度低、耕作效率低導致農產品成本高，為了保障廣大農民的基本生存，國家在玉米等產業實行補貼和收儲，但這種行為最終導致玉米產能過剩、大豆等其它作物產能不足、農產品內外價格倒掛甚至進口價格遠低于收儲價格、玉米庫存激增且臨儲玉米拍賣成交率極度低迷等問題。只有降低成本，才能改變當前不健康的收儲制度，從而實現去庫存和補短板。而降成本的關鍵在于實現土地流轉，只有通過規?；?、機械化和現代化農業，才有可能真正降低成本。2017年2月5日中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》發布，指出深入推進農業供給側結構性改革，包括細化和落實承包土地“三權分置”辦法等土地流轉內容。

關于土地的流轉問題，眾多學者從土地流轉政策、土地流轉模式，以及土地流轉現狀等不同視角進行了研究。如西南財經大學王恒教授（2015）以土地立法的視角看待土地流轉問題，將土地流轉政策歸結為單一制政策和雙層制政策[1]。中國人民大學羅玉輝（2016）對一種新的土地流轉模式進行了設想，設想構建“農村土地流轉服務中心”，高層級政府部門提供政策法規服務，基層政府部門側重土地流轉服務平臺的構建[2]。東北農業大學《東北地區促進農地流轉與農民增收機制及政策研究》課題組（2016）研究表明，黑龍江省農村土地流轉呈現出流轉數量擴大化、主體規?；Ⅲw系雛形化、政策主導化等特點，存在著流轉思想不積極、行為不規范、租賃待完善、政策不配套等問題[3]。

二、農村土地流轉的現狀及問題

農村土地流轉的形式主要包括轉包、轉讓、出租、互換和入股，這里所說的土地流轉形式均指土地經營權的流轉，如轉包情況下承包戶仍然擁有對土地的承包權，僅僅轉讓土地經營權；轉讓指土地承包方在征得土地發包方的同意之后，將土地經營權轉移；出租土地經營權的土地，仍然用于農業生產相關活動；互換是為了土地的整合與管理，承包戶間進行的土地經營權的自愿調換；入股指按土地經營權參與農村組織的經營管理方式，共擔風險，共享收益。隨著土地流轉規模不斷擴大，土地流轉問題也逐漸顯現出來。

第一，財稅政策執行力度較低。直接財政補貼形式較為單一。各地區政府部門對土地流轉的財政支持主要局限于對農戶的直接補貼，對于玉米、水稻、大豆，以及小麥種植大戶的補貼主要采取項目補助或增加貸款額度的方式。各地區財政支持對象和形式都較為單一。缺乏支持土地流轉的專項資金。土地流轉工作的順利開展離不開相關專項資金的支撐，有關沿海城市如江蘇、浙江等地，其對農村土地流轉的財政資金支持力度很大，相比之下，我國其他地區缺乏對土地流轉的專項資金支持，土地流轉的財政支持力度明顯較小。目前地方扶持鼓勵土地經營權流轉的專項資金各省地方政府所投入的十分有限。

第二，金融支農政策下矛盾突顯。金融支農力度難以滿足日益擴大的土地規?；洜I。隨著土地流轉規模的擴大，逐漸產生了一大批大農戶，這些大農戶進行規?；r業經營，對于機械等各方面農資的需求量極大，產生大量的資金信貸需求，支農機構的中小額貸款難以滿足對大農戶的資金支持，需要加大對其信貸資金支持力度。銀行貸款期限與農業信貸期限需求的矛盾，但是隨著土地流轉工作的推進，農戶的信貸需求也變得復雜多樣，短期信貸容易影響部分種植農戶的生產經營。

第三，缺少有效的土地流轉市場體系，土地流轉過程管理不規范。一是中介服務組織缺失。造成土地流轉過程中土地流轉者之間的土地信息不能達到高效的互相了解；二是土地流轉的激勵機制缺乏效率。農民尚未充分挖掘土地的生財之效，而有關部門的激勵引導行為效果較差；三是土地的流轉價格與土地實際價值偏差較大，急需構建一套科學合理的價格形成機制；四是土地流轉管理水平較差，沒有規范的專門管理機構，造成土地流轉效益較低。另外，土地流轉過程中鑒定和備案程序形同虛設，落實不到位，存在土地都已流轉出去而未簽訂土地流轉合同的情況，即便簽訂了土地流轉合同的農戶，合同條款不規范，內容存在較大的法律風險；為了推進土地流轉進程、完成相關政府指標，強行征地進行流轉，這更突顯了當地土地流轉管理不規范。

三、供給側改革視角下的土地流轉對策

隨著市場經濟的發展，我國政府不再單純追求GDP增長，而是更加注重經濟的可持續發展，從供給側出發，推動產業轉型升級，提高全要素生產率。

第一，提高財稅政策對農村土地流轉的支持力度。整合各項財政支農資金，鼓勵農戶建立土地股份合作組織。土地股份合作組織由當地農民組成，以其擁有的土地資源或地面附著物自愿入股，合作組織按土地往年產出價值的實有股份計算分紅，年末再依據實際經濟效益，進行利潤再分配。加入土地股份合作組織可以讓農民得到土地租金收入，而且還可以讓農民得到土地增值的分紅收入，提高了農民土地流轉的積極性。不僅如此，如果更多的農民加入到土地股份合作組織，可以使土地資源更加集中，更易于形成規模經營，吸收更多的農民就業，提高城鎮化水平，保障更多農民的利益。土地股份合作組織為農民提供了更多的社會保障功能，使他們利用土地資源能夠獲得較高且相對穩定的長期收益，有利于促進農村社會穩定。政府各相關部門應整合各項支農資金，統籌規劃，更好地促進土地股份合作組織的發展建設。在政策法規的扶持和規范下，推動土地股份合作組織優先發展高效農業，充分利用專項資金，各級財政部門應做好下一年度用于建設發展土地股份合作組織的財政預算。對于新組建土地股份合作社，土地承包權入股面積超過一定規模以上并經工商部門登記且運作規范的，政府應在財政上給予較高數額的補貼。

第二，加大金融支農政策力度。農村經濟實力薄弱，農業產業化發展滯后，金融對農業投資風險高，目前仍缺乏對農業的風險補償機制，這就制約了金融機構對農業產業的有效投入。因此，促進農村土地流轉良性運行，形成農業規?；洜I，應建立健全土地流轉制度，促進土地流轉運行綠色、協調、可持續發展；鼓勵農村建立規范的土地流轉中介服務組織，利用互聯網平臺，發布預流轉土地的面積、價格及位置相關信息，使得供求雙方信息對稱，加大監督管理力度，規范土地流轉程序，尤其是土地流轉合同，應按示范文本進行簽訂，保障供求雙方利益不受到侵害。

第三，建立土地流轉服務平臺。首先建立各地區特色服務網絡體系，實行市、縣、鄉鎮、村四級聯動的土地流轉服務網絡體系，為流轉雙方提供政策咨詢、中介委托、雙方洽談、價格評估、合同簽訂鑒證、登記備案等服務。二是建立制度管理體系。以簽訂書面合同和等級備案制度為基礎，通過對農地流轉過程中雙方簽字的有效授權證書管理體系，建立電子永久性流轉臺賬，進行網絡登記備案。三是建立糾紛調處體系。建立村級協商、鄉鎮調解、縣（區）仲裁的農村土地承包糾紛調處體系，縣鄉兩級建立調解工作組，制定規范的糾紛調處仲裁的程序、方法和制度，確保流轉糾紛的及時化解，切實維護流轉雙方合法權益。四是充分發揮新型村級組織職能作用。各級政府應積極探索建立完善農村土地集體產權制度體系，健全村級集體經濟土地流轉管理機制，明確農民擁有的集體資產、土地股份及經營權利，妥善解決土地流轉中涉及農民利益劃分、土地確權合法性等問題，營造良好的土地規模經營環境，推進土地流轉向規模化、效益化方向發展。

[參考文獻]

[1]王恒城鎮化進程中農村土地流轉的政策分析[J].宏觀經濟研究，2015（3）：70-75.

[2]羅玉輝，林龍飛，侯亞景集體所有制下中國農村土地流轉模式的新設想[J].中國農村觀察，2016（4）：84-93，97.

[3]東北農業大學東北地區促進農地流轉與農民增收機制及政策研究課題組農村土地流轉現狀、問題與對策——以黑龍江省為例[J].領導之友，2016（17）：38-45.

[4]賴俊明農地處置意愿與農村勞動力轉移——基于浙江省三地調查數據的分析[J].商業研究，2017（1）：177-182.

（責任編輯：顧曉濱馬琳）