城鎮化發展背景下宅基地合作開發問題探討

王婕　梁燕紅

摘 要 宅基地無償使用制度由來已久，農民是否可以以無償獲得的宅基地使用權獲利，卻始終沒有統一的意見。我們結合當前國家經濟形勢的發展，考慮到大多數市民、農民、國家的利益可以得出的結論是，禁止宅基地流轉已經不在符合中國國情。流轉是必然的，流轉則必然有風險——是否會產生大規模的“游民”？該流轉是否會成為富人的“游戲”？脆弱的農村經濟是否經得起城市經濟的沖擊？我們要防止這些危機的產生，就必然要對宅基地流轉采取一定的限制，農村宅基地合作開發就是一個很好的解決途徑。

關鍵詞 宅基地 宅基地使用權 宅基地流轉 宅基地合作開發

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.03.060

Discussion on the Cooperative Development of

Homestead under the Background of Urbanization

WANG Jie， LIANG Yanhong

（Guangdong University of Science & Technology， Dongguan， Guangdong 523083）

Abstract The system of land use has been used for a long time， whether the farmers can obtain the right to use the homestead right， but there is no unified opinion. We combine the current development of the national economic situation， taking into account the interests of the majority of the people， farmers， the country can draw the conclusion that the prohibition of homestead transfer is not in line with China's national conditions. Transfer is inevitable， circulation must have risk will produce a large-scale "vagrant" Whether the transfer will become rich "game" Can the fragile rural economy withstand the impact of urban economy We want to prevent the occurrence of these crises， it is necessary to take certain restrictions on the transfer of homestead， rural homestead cooperation is a good way to solve the problem.

Keywords homestead； right to the use of land； homestead circulation； cooperative development of Homestead

農村宅基地是否應該流轉的問題，國內沒有統一的觀點，國外有沒有經驗可以參考。因此這個命題的論證成了一切宅基地問題解決的前提。綜合當前國家經濟的發展和將來可能出現的問題，允許宅基地流轉的呼聲漸漸增大。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道，正是進一步擴充農村宅基地財產權權能，充分發揮農村宅基地社會保障功能的有益嘗試。①

1 宅基地流轉的需求

農村宅基地是指國家無償發放給農民，供農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。因為它是國家無償發放給農民的，而且具有一定的社會保障功能，所以國家歷來是禁止其流轉的。但是隨著社會經濟的發展，依然限制農村宅基地流轉妨礙了農民增收、市民消費，似乎不太適合當前的國情。

1.1 宅基地流轉是市民的需要

隨著國家經濟的日益發展，城市化程度的加大，市民收入得到了很大提高。同時，因為城鄉二元結構的存在，城市和農村發展速度不同產生了不平衡。國家為了保證農民生活有最低保障，禁止耕地和宅基地進入市場流通。這就間接的提高了城市用地的交換價值，城市商品房價格居高不下。當前藍領工作者多數以租房或住職工集體宿舍為主，這就限制了他們消費，促使他們把錢存入銀行。一來是要攢錢買房，二來是多數的商品，像家電空調等家具設施他們還不需要。總不能買個浴缸放到集體宿舍吧。由此可見，這一部分人不是手頭上沒有余錢，而是他們手頭上的錢不足以首次消費——買房，那么接下來的一系列消費行為就被中斷了。要想拉動內需，就必須保證市民的整個消費鏈條的完整性，也就是說要解決他們的買房問題。作為大多數的城市中、低層收入者，他們需要的是相對低廉一點的住房，到農村去買房或者建房成了最好的首選。

1.2 宅基地流轉更是農民的需要

農民增收一直是國家和政府關心的問題，但是通過什么途徑能讓農民快速增收呢？國家通過了一系列措施，比如調整農業結構、加大農村投資力度、放寬農民工進城務工條件等等。但是這些都是治標不治本的方法。農民進城務工從事的都是臟、重、累的低工資職位，增收空間不大。進城從事服務行業的民工難以形成規模性經營，更多的是小攤小販、打打零工、擦擦皮鞋之類。這樣的收入在城市消費，除去生活就所剩無幾了。那么我們可不可以這樣設想，假如把市民的消費引向農村會是一個什么樣的狀況呢？農家樂就是一個很好的例子。當前城市郊縣的農民興起的農家樂，以消費低，品質優，具有地方特色等特點，拉動了一部分市民到農村去消費。這些地方的農民大多都實現了快速增收。但是在更廣大的農村，特別是離城鎮較遠的農村，要想以這種形式的經營創收顯然是不合適的。那么怎么樣才能把市民消費更多地引向農村呢？最直接、最有效的辦法就是把市民的家安到農村去。我們在加快城鄉建設的步伐，支持農民在城市安家落戶，其實就是當一個農民有錢了，就去城里消費，這樣拉動了城市內需。我們反過來想想，市民沒有足夠的資本在城里消費的時候，為什么不能允許他大農村消費呢？宅基地適當流轉，市民在農村買房、建房，在農村落戶，則必然帶動農村批零、餐飲、服務、文教等一系列行業的發展。農民在自己家門口，用自己的房子做店面做小生意，和吃住在城里租店面做小生意，哪一個更能為農民創收就一目了然了。

1.3 國家經濟發展的需求

和其他一些中小國家相比，中國作為一個大國，其經濟發展不應只把目標放在全球。特別是在當前世界性的經濟危機的前提下，擴大內需無疑是國家經濟增長的重要手段之一。兩會期間溫家寶總理也提出了擴大內需，穩定發展的要求。而近年來，中國經濟發展越來越受到“木桶效應”的影響。

木桶效應是指一只水桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損，如果這只桶的木板中有一塊不齊或者某塊木板下面有破洞，這只桶就無法盛滿水。如果說中國是一個大的“木桶”，城鎮無疑是其中較長的那塊木板，而農村則是較短的那塊。城鎮經濟的高度發展所引起的后果是城鎮的各項費用，特別是商品房的費用過高。而農村土地因為國家政策的原因，基本上沒有增值。這就造成了前面所提到的市民無法消費，農民無錢消費。

農村的現狀讓人擔憂。建設新農村政策正在一步步實施，但是農村勞動力卻大量流失。有一首是這樣描寫農村現狀：“有力氣的男人外出找錢去了，才長大的姑娘被勞務輸出了，連長得一般的寡婦，也進城給人擦皮鞋了，老得掉牙齒的老家，只剩下年邁的父母，帶著上小學二年級的孫輩，白天在去年的土地上，掰包谷，夜晚守著三間瓦房，和兩聲狗叫。”②這雖然不能代表所有農村現狀，但是也是大部分農村的真實寫照。農村青壯年勞動力常年外出打工，只剩下基本上無勞動能力的“老弱病殘”留守農村。

同時，農村宅基地閑置情況也同樣令人擔憂。首先，農村大量“空心村”的存在，以及宅基地面積超標等現象，嚴重浪費國家土地資源。農村建房多考慮方便、實用和風水的因素，沒有建設規劃以至于建筑物雜亂無章，一戶多宅、有宅無戶等現象的大量存在。從 20 世紀 90 年代開始，我國每年大約有 1%的人口轉化為城市人口。在未來較長的一個時期，大規模的農村人口城市化，是我國經濟、社會發展的必然。當前全國 2 億畝農村宅基地有 10%～15%處于閑置狀態。③據我國城市化進程的分析資料估計：今后20 年全國每年有 1 200 多萬農村人口要轉移到城鎮地區。而以目前我國農村居民點人均用地 153 ㎡計算，每年將均有 18.36 億㎡的農村宅基地可能閑置不用。④其次，國家啟動的新農村政策，旨在推過村鎮規劃建設，改變農村臟、亂、差的現象，改善農民居住環境，提高農民生活質量，國家為此投入了大量的資金。盡管有部分財政的支持，但是如果我們因此指望農村留守的“老弱病殘”的“過期勞動力”拆遷舊房、建設新房似乎有點癡人說夢。

引入市民入住農村恰恰能夠解決以上問題。首先，能夠解決勞動力的問題。農民青壯年勞動力外流多數原因是家庭入不敷出，農村非農崗位又極其稀少，農民沒有條件進行小成本經營。在引入市民入住農村這一條件下，該問題就能得到很好的解決。市民入住農村解決了農民進行小規模經營的對象問題；市民入住農村繳納的費用解決了農民小規模經營的啟動資金的問題。由此農民可發展的非農崗位進一步增加，農村留守的勞動力進一步加大，為農村發展提供了動力。其次有利于解決土地浪費問題。“空心村”的形成多是由于因繼承等因素造成的一戶多宅或有宅無戶現象，這部分土地正是市民入住農村的首選之地。市民利用這些土地建房不僅有利于宅基地的有效利用，還能提高農村的土地價值。

綜上可以看出，禁止宅基地流轉已不符合當前經濟發展的需要，而允許宅基地自由流轉又具有很大的風險性，甚至是弊大于利。那么什么樣的流轉方式才是當前最需要的呢？這應該從當前的需要出發尋找解決途徑。

農村宅基地流轉無非是滿足三項基本的需求：其一、城市中、低收入階層的住房需求。這項需求是城市中、低收入階層安生立命基本需求，旨在解決大多數人的生存和生活水平的問題。其二、農村農民的收入需求，這項需求旨在解決農民收入和消費能力的問題。其三、國家經濟發展的需求。旨在解決拓寬拉動國家內需的途徑問題，并加快新農村建設步伐。但是宅基地流轉過程中又要保證宅基地功能的有效發揮。不至于產生大量無家、無業的“游民”。也就是說不能把農民從土地上清除除去。該流轉方式只要滿足以上幾點，就能夠滿足當前社會經濟發展的需要。這個途徑就是農村宅基地合作開發原則。

2 農村宅基地合作開發原則

農村宅基地合作開發原則是指農民與市民合作共同開發宅基地。農民出地，市民出錢，開發完成的土地及建筑物由農民和市民共同使用。當前的社會問題是農民有地沒有資金建設，而市民有錢沒有地方建設。那么完全可以使二者結合起來，共同對宅基地進行開發。開發過程中應有以下幾項內容：

第一，農民與市民合作開發宅基地所完成的建筑物，應當分給農民基本居住用房。有農民提供建房用地，建設完成的住宅分出足夠的空間留給居民居住，其他的則自己居住。這樣足夠解決農村宅基地流轉的第一項需求，能夠解決大多數城市中、低收入階層的住房需求。同時農民不會因為宅基地變賣而流離失所，造成社會問題。

第二，市民與農民合作開發宅基應當交納一定的費用，建立農村基本用房社會保障基金。該項基金專門用于抵制宅基地使用權流轉的消極影響。市民到農村買房或者建房對于其本身來說是節省了一大筆開支，并且順利找到了安身立命的場所。而農民則是縮減了一定的生活空間，并且有可能面對下一代人的居住問題。市民相對于農民來說，是強勢群體，不管是從市民本身的獲益還是從農民的生活空間縮小，繳納使用費用都是理所當然的。該農村基本用房社會保障基金之中應當提取相當比例分發給合作開發的農民，一來是對該農民生活空間縮小的補償，二來作為農民從事服務行業的啟動資金，以便盡快實現農民增收。

第三，做好農村建設規劃。市民與農民合作開發宅基不同于以往的農民自己建房。農民自己建房多為磚瓦結構，成本相對低廉，易建易拆，對土地質地要求不高。但是市民與農民合作開發宅基則不同。合作開發更多的是水泥結構，該類建筑堅固、耐用，使用壽命較長。對地面質地要求較高（下轉第170頁）（上接第132頁），一旦建成拆遷成本較大。另外，市民一旦進駐農村，各項基礎設施，特別是管道設施，水電設施等必然批量增加。如果合作初期農村建設沒有很好的規劃，一旦成型很難更改變動，或更改變動代價較高。

注釋

① 翟全軍，卞輝.城鎮化深入發展背景下農村宅基地流轉問題研究.農村經濟，2016（10）.

② 陳衍強.農村現狀.文學教育，2008.1.

③ 葛如江，楊玉華.整理農村住房讓耕地不再“吃緊”.經濟參考報，2009-01-23.

④ 蔡繼明.中國的城市化，爭論與思考[J].河北經貿大學學報，2013（5）.