反腐倡廉視角下的村官腐敗制度性問題研究

車東石

摘 要 本文以村兩委干部為主要研究對象，對村官腐敗的制度性問題進行研究。運用調查分析法、系統分析方法等，通過對村官腐敗的特征及形成原因進行分析，從教育培訓、制度完善、問責監督各方面提出預防和治理村官腐敗的對策。

關鍵詞 基層腐敗 村官腐敗 基層治理

在改革開放的發展中，中國社會發生了翻天覆地的變化，在物質文明不斷提升的同時，精神文明建設也突飛猛進，取得顯而易見的進步，這在整個世界范圍內都引起了高度的關注。與此同時，民主政治建設不斷拓展，法治思想更具發展潛力，逐步深入人們的思想深處，法制建設成果突出，促使整個社會主義發展體系逐步形成和完善，彰顯規模性。在取得成績的同時，我們也必須時刻保持清醒，更不能忽視的是關于村官腐敗的問題的嚴峻挑戰。基層腐敗問題關系黨和國家的形象，對此，我們必須予以高度重視。

1 現象

十八大以來，在反腐倡廉建設中，中央作了系統的部署。在反腐倡廉道路選擇上，堅持中國特色反腐倡廉道路；在健全機制上，強調要規范權力的制度體系。經過中央通過開展多輪次、滾動式重點監督，派往各地巡視組揪出了一大批省部級“大老虎”，貪腐風氣得到了極大的震懾，貪腐分子的氣焰得到了初步的遏制，社會風氣得到了極大的轉變，成績顯著。習近平指出，對于黨員干部，甚至是高級干部，一旦發生嚴重違紀行為，對其處理需要樹立端正的態度，形成堅強的決心，保證立場和態度鮮明，同時，這種鮮明的立場，不會因為其所處的地位、所任職的高低而發生變化。只要是觸犯的法律，就必須受到嚴厲的懲處，必須增強執行力。要從嚴治黨，針對懲治的手段，不允許放松。不同層次的犯罪都需要進行堅決打擊，堅決查處領導干部的違法案件，同時，又要針對社會中的不正之風進行處理。也就是說，在黨紀國法面前，不存在例外的行為，必須堅持查處的徹底性，不允許姑息養奸。

取得輝煌成績的同時，我們也應當清醒地看到，農村基層腐敗問題時有發生。對于村官而言，主要存在于國家行政干部體制之外，是一種邊緣化的干部類型，不在編制內部，同時，不允許脫產，主要包含村委班子的整體人員，是“村黨支部委員會”和“村民委員會”的統稱。周慶智認為，村官腐敗實際上是官治與民治之間規則失序問題。村民自治的民主管理變成村官或村干部包辦代替，例如，對于集體土地補償金的收取問題，做出決斷的是村官，抑或是村委會，而村官發揮的是對集體財產處置方案的決策的作用。農村基層中，村書記的權力過大，對村級事務的議、決、行可以全程控制，大事小事一人說了算，采取種種方式回避監督、排斥監督，甚至為了小集體、個人利益隨意突破政策，在村級重要事項上馬虎大意、把關不嚴，甚至濫用職權、以權謀私，導致違法亂紀行為的發生。

2 問題

2.1 集體財產易被侵吞

從某種意義上來說，村官存在亦官亦民的兩種身份，來自政府系統自上而下的授權和來自社會自治體的內部選舉。這就照成了身份的模糊，為村官腐敗埋下伏筆。簡而言之，就是政府放權，監管缺位導致集體財產易被侵吞，而其他村民已經失去了制衡村官的能力。面對集體財產易被侵吞，村民卻監管無力。集體財產被侵吞主要有兩種類型：如果因為自身因素，造成監督不力的情況，促使資金被套取，直接誘發集體資產的損失，這種被稱為瀆職腐敗；如果進行資金的私自截留，借助財務手段進行造假行為，不正當挪用集體財產，甚至出現故意捏造項目套取補助款的情況，造成資金被干部貪污，這種被稱為主動腐敗，更有甚者與村民合謀套取國家財政補助。對于村集體財政而言，其主要處于整個公共財政資金最末端位置，不容易進行資金項目的準確定位，跟蹤難度較大，集體財產易被侵吞。由于村官處在與人民群眾接觸的第一線，因此，村官侵吞農村集體財產產生的民怨極大。

2.2 監督機制失靈問題

對于村官而言，其不存在于體制內部，不是公務員或者黨政干部，不處于編制之內，因此，不領取國家薪金，但是，其所執行的是干部的職責，身份本質是自治體的農民。因此，通過政府系統內部進行監管，在一定程度上容易產生監督機制失靈問題。村官職權沒有法律依據，不適用法律規定的職責，可操作空間較大，缺乏監管，存在貪腐機會。村官身份的雙重性帶來了法律層面的尷尬，《中華人民共和國村民委員會自治法》不足以約束“村霸”，村官依然存在于政府體制里，導致政府的行政事務與社會自治體的事務分隔不明確，導致村民自治組織的監督機制失靈，影響實現村莊自治的民主化。

2.3 選舉宗族化與基層黨委領導責任弱化

受限于傾向的定勢選舉，有的地方黨政部門以求和諧、安定、穩定為由，對一些村級組織在在著嚴重的家族化選舉問題、矛盾視而不見、聽之任之，甚至以某些領導干部個人交情投其所好，盡量在其實權派的家族或宗族范圍內搞內定候選人。從以往的新聞報道中，我們發現，個別的縣鄉（鎮）領導掛鉤駐點的村級組織，在進行民主選舉村官或人大代表時，故意在同一家庭中推出2個候選人，為其中1人能繼任村委會主任撈取政治資本，并放任其家庭成員和宗族勢力人員采取非法手段保證該人當選。這種明顯的家族化選舉，助長了一些農村家族勢力，破壞了社會風氣，甚至削弱了黨對農村工作的領導權，埋藏了農村村級組織腐敗和社會治安不穩定的隱患。陸益龍認為，“從當前鄉村社會的平常現實來看，后鄉土社會的政治的基本性質屬于村官政治”。在農村這樣的“熟人社會”里，“村官政治”的最大特點在于村干部的素質和作風對整個村的建設影響巨大。即使當今農村的封閉性減弱，國家權力直接影響農村的經濟生活，但以宗族和家庭為單位的結構并沒有本質變化，這導致村干部在選舉受當地宗族勢力影響較大，也為村官貪腐埋下了伏筆。大學生村官滿期后離崗率高，能適應農村環境的人寥寥無幾，真正把守村落大權的仍是當地望族。在“差序格局”鮮明的村落里，大家族謀私利欺壓百姓很常見。某些村官思想不堅定，喪失個人信念，貪圖一己之私，運用權力為親友謀取不正當利益。在一些宗族勢力較大的地方，每當換屆選舉之年，或村黨支部換屆改選時，宗族勢力或直接或間接，通過各種方式插手農村選舉，甚至操縱農村選舉。為本姓本家族的候選人拉選票時有發生，村官競選在一定程度上演化成了宗族勢力間的比拼。

3 對策

強化基層反腐工作的運行，齊抓共管，針對基層腐敗所產生的突出問題，必須轉變思路，創新機制體制，從根本上遏制基層腐敗。我國農村村級組織選舉過程中出現的違法違紀行為，究其原因，主要是與普法力度不夠、領導決策不力、政策導向失誤、選舉機制不健全和日常管理松懈等因素。因此，必須多管齊下，共同努力，標本兼治。

3.1 通過制度建設減少腐敗機會

在集體資金使用趨勢以及項目建設中，如果監督不到位，就會發生滯后、缺失和錯位的問題。如果改革步伐不積極，就會誘發機制出現不足和漏洞，甚至誘發深層次的弊端。為了切實解決這些問題，需要重視對典型案例的宣傳，實現標本兼治的效果，有效降低農村集體腐敗現象的發生幾率，實現對機制的不斷健全和完善，有效遏制腐敗的發生。對于農村集體工作而言，其復雜性較為突出，涉及諸多環節，地區差異性較大，為此，需要在制度的引導下強化監督，以工作程序為基礎，對流程進行嚴密性操作，建設腐敗的機會。另外，在監督方面，有效發揮鄉鎮基層紀委的作用，同時，強化職能部門的領導主體責任。立足農村腐敗問題，需要重視兩個方面，首先，要促使日常財務工作的公開性增強。針對集體財產的處理，需要增強信息公開化，同時，要留有痕跡。其次，嚴厲查處腐敗案件，鼓勵舉報，提供線索，提升懲治效率。

3.2 監督執紀問責

對于監督工作而言，需要下大力度進行強化，這也是對待腐敗現象的重要問題。要發揮縣鎮監督主體性，重視群眾監督舉報作用，同時，要對集體項目進行公示，尤其是資金處理之前，可以采取保證人制度，目的是強化監督。對于集體項目而言，驗收工作體現的是事后監督，需要強化隨機性，對核查結果進行公示，實現多種方式的有機結合，將腐敗扼殺在萌芽。執行紀律十分重要，是針對扶貧領域腐敗現象的打擊方式。尤其是出于基層的人員，面對的環境更加復雜，因此，要強化基層黨組織自覺性，這在整個基層反腐工作中不容忽視。

3.3 加強宣傳教育

《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉法》在農村地區宣傳貫徹不落實，相當一部分村民民主自治的法律意識淡薄，使村官選舉過程中出現違法違紀行為有滋生的條件和土壤。因此，防止和治理村官換屆選舉及人大代表民主選舉出現的違法違紀行為，要認真抓緊、抓好《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉法》的學習、宣傳和貫徹執行，要充分運用各種會議、廣播、電視、網絡、報刊、墻報、標語等形式進行宣傳，還要對鄉鎮干部和村民組長、村民代表采取層層舉辦學習培訓班的學習和培訓。加深廣大農民群眾和農村基層干部對《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉法》這兩部法律的理解。增強大家的民主意識和法治觀念，珍惜自己和他人的選舉權和被選舉權，積極依法和維護民主選舉，以推動農村村級組織民主自治的進程。

村官是黨和國家與百姓的直接溝通者，承擔著上情下達的責任與使命，群眾身邊的腐敗與群眾利益相關，直接損害了整個社會的反腐決心。因此，針對村官進行的反腐行為，全面考驗了反腐的執行，與村民自治關系密切，是對基層政治氣氛的凈化。對村官腐敗的治理會推動惠民政策的進行，加快農村建設。

參考文獻

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[3] 陸益龍.后鄉土中國的基本問題及其出路[J].社會科學研究，2015（1）.