評議WTO成員援用GATT第20條的免責效果

李雪平+方正

摘要：GATT第20條為WTO成員暫時背離其義務提供了免責通道，其序言與各項規則分別對適用范圍和援引條件作出了規定。WTO成立20多年來，許多成員紛紛在爭端解決程序中援引GATT第20條進行抗辯，但成功者寥寥無幾。在中國加入WTO 15周年之際，分析各成員的援引方式，評析第20條的免責效果，有助于探究專家組對第20條適用范圍及條件的認定依據，有利于中國更好地在爭端解決中援引GATT第20條進行有效的抗辯。

Abstract： Article XX of GATT provides exemptions with members who has provisionally run counter to their obligations， including the scope in its preamble and the limiting conditions in items. Since the establishment of WTO， plenty of members quoted XX of GATT in dispute settlement procedure， whereas seldom succeeded. Now it is going to be the 15th year of China's accession to WTO， the analysis of quoting approach and exemption effect of the Article XX contributes to explore the basis for determination of the panel identifying the scope and limiting conditions of Article XX， and also help China to quote Article XX successfully when defense in dispute settlement procedure of WTO.

關鍵詞：GATT第20條；貿易限制措施；貿易爭端解決；權利義務平衡

Keywords： Article XX of GATT； trade restrictions； trade disputes； balance of right and obligations

WTO為其成員設立了一系列權利與義務以促進全球貿易自由化，而GATT第20條，作為WTO所承認的“一般例外”，成為成員方因合理原因而暫時背離其義務的一項“免責條款”。實際上，WTO協定下例外條款的數量和種類之多，是其他國際條約所罕見的，因此有學者形象地將WTO比喻為“例外的迷宮”。 GATT第20條是貨物貿易領域的一般例外條款，GATS第14條是服務貿易領域的一般例外條款，除此之外，還存在著許多未被明確冠以“例外條款”的隱性條款，如SPS協議與TBT協議的序言；TRIPs第8條、第27條2、3款等等。從時間和內容上進行比較，不難發現，其他條款均為對GATT第20條在其他各自領域的擴展，因此GATT第20條“一般例外”是以貨物貿易為主的WTO法律框架內最具實踐意義與研究價值的條款。近年來，隨著世界整體經濟水平的發展，環境、人權等社會公共利益將被賦予了更重要的地位，涉及GATT第20條的案件也逐漸增多。加強研究GATT/WTO對第20條的實踐，有利于掌握專家組和上訴機構對有關第20條的法律推理中的一般規律，有利于我國在應訴時成功地援用第20條進行抗辯。

一、GATT第20條的基本性質和援用風險

WTO第20條允許成員暫時背離其義務來保護其國內環境、人類健康等權利。而以推動貿易自由化為原則的WTO當然不會允許第20條的存在破壞WTO的自由貿易規則，勢必對第20條進行從嚴的解釋與適用。因此，十分有必要厘清GATT第20條的基本性質，探究條款的結構與表述，從而合理有效地援引第20條進行抗辯。

第一，“一般例外”是對成員違反GATT其他條款的“免責”。GATT第20條開篇第一句話即為“如果下列措施的實施不會在條件相同各國間構成任意的或無端的歧視待遇，或者形成對國際貿易的偽裝起來的限制，不得將本協定解釋為妨礙締約方采用或實施以下措施……” 。在滿足其特定條件的前提下，一般例外允許締約方違反GATT其他條款。如果一締約方實施一項貿易限制措施，其他締約方認為這與GATT其他條款不一致，便可訴諸WTO爭端解決機構，而實施方可援用GATT第20條進行抗辯，若有證據證明其正當性與合理性，則其措施可獲得DSB的認可從而免于承擔責任。

“一般例外”允許多邊貿易體制的成員能在特定情形下為維護本國的重大利益而背離其義務或損害其他成員的利益，其依據來自于國際法中的“國家主權原則”；另一方面，“一般例外”也絕對不能成為肆意破壞或侵蝕WTO的多邊貿易體制的借口。因此，GATT第20條試圖在兩者之間找到一個平衡點，為各成員保留一定主權，使其在特定情況下可以因國家利益而免于履行多邊體制下的義務。

第二，“一般例外”是一般性、普遍性的例外。區別于其他條款中的例外規定，“一般例外”是對 WTO 全部義務的例外規則，是一般性、普遍性的例外，其適用范圍也是覆蓋整個WTO的一攬子協定。而其他條款中的例外規定，僅僅是具體針對某一特定原則或義務的例外規定。因此，可以將一般例外理解為宏觀上的例外。

第三，成功援用GATT第20條應滿足嚴格的限制性條件。正如前文所說，對于崇尚貿易自由化的WTO而言，決不允許“一般例外”的援用造成對多邊貿易體制的破壞與侵蝕。因此，盡管第20條的條文覆蓋范圍廣泛、措辭寬松，但在實踐中，專家組在解釋和適用時總是采取從嚴適用的態度，施加種種嚴格的條件，并在對以前案例的參照和引述中形成了事實上的“判例法” ，從而使得被訴方在援用第20條時困難重重，很少有成員方能夠證明其貿易限制措施的正當性從而援用成功。

因此，盡管作為例外條款的GATT第20條是覆蓋整個WTO協定的免責條款，但專家組出于對多邊自由貿易體制的維護而對第20條嚴格解釋及適用的取向也成為各成員援用GATT第20條時的潛在風險。

二、援用GATT第20條的免責效果和法定囿因

在GATT時期，便有成員方援用第20條為其采取的貿易限制措施進行辯護，但專家組沒有在任何一個這樣的案件中認可援用該條的合法性和正當性。 而在WTO成立后至今，也僅有2起案件被專家組/上訴機構認定符合第20條的要求。關于如何合理地利用這一條款，WTO各成員仍在探索的道路上。而在各成員的多次援用中，援用的款項主要集中在（b）項“保護人類和動植物健康”、（d）項“保證某項合法措施的履行”和（g）項“保護可用竭的自然資源”之中。中國援用第20條的案件，主要包括中國影響出版物市場準入案、中國影響汽車零部件進口措施案、原材料出口限制措施案以及中國稀土案。

從各案中對GATT第20條的適用結果來看，除了石棉案與第二海龜案中被訴方成功地援用了第20條為其辯護外，其他案件中對第20條的援用均受到了專家組/上訴機構的否定。這表明了在新貿易保護主義盛行的形勢下，WTO對于保護以貿易自由化為核心的多邊貿易體制的決心，即嚴格適用GATT第20條，防止其被新貿易保護主義濫用。從GATT時期開始至今，專家組和上訴機構仍然堅持著采取嚴格的限制條件來適用GATT第20條為成員方“免責”。具體來說，專家組認為被訴方必須有充分的證據表明自己的貿易限制措施既符合所引款項的具體要求，也要符合第20條的前言部分。而對前者中的“所必須”、“可用竭”等用語，后者中的“任意歧視”、“變相限制”等語句的進一步嚴格解釋，更是大大加大了被訴方成功援用第20條的難度。

從援用的具體條款來看，早期的爭端解決案件中，援用的條款集中在（b）項（保護人類和動植物健康）、（d）項（保證某項合法措施的實行）和（g）項（保護可用竭的自然資源）中，直到2009年的中國音像制品案 ，才第一次由中國提出（a）項公共道德例外。

在這二十多起案件中，被訴方成功援用GATT第20條抗辯的案件僅僅只有兩起，而絕大多數案件中對于第20條的援用均以失敗而告終。縱觀以上案件的專家組報告，經過20年的實踐，專家組在適用GATT第20條時逐漸形成了一套固定的體系，即按“兩個方面、三個部分”來審查爭議措施與GATT第20條之間的關系。“兩個方面”分別是指審查爭議措施是否滿足第20條具體條款要求和第20條序言部分要求；“三個部分”是指：（1）審查爭議措施是否符合（a）到（j）款中的“目的”而實施的；（2）審查因特殊目的而實施的爭議措施的必需性，有無可實行的更有效的替代措施；（3）審查爭議措施是否符合GATT第20條序言部分的要求。

根據專家組在適用GATT第20條時的三個步驟，可將相關案件歸納為以下三類：第一類是無法證明爭議措施符合各項條款中“特定目的”而實行的案件，包括歐共體優惠關稅案、墨西哥軟飲料稅收案、多米尼加香煙案、中國汽車零部件進口案；第二類是未能證明其爭議措施符合GATT第20條項下具體條款對“必需性”要求，案件包括韓國牛肉案、加拿大小麥出口與谷物進口案、美國對泰國蝦反傾銷措施案、美國海關保函指令案、哥倫比亞進口限制措施案、中國出版物市場準入案、泰國香煙案；第三類是成功證明其爭議措施符合GATT第20條項下的具體條款的要求，卻未能證明符合序言部分的要求，包括汽油標準案、海龜案、牛皮牛革案、巴西翻新輪胎案、歐盟海豹產品案。

此外，美國禽肉限制措施案、美國丁香煙案中被訴方對于援用GATT第20條的要求受到的專家組的拒絕，原因是專家組認為爭議措施屬于違背SPS協定和TBT協定下的義務，而SPS協定與TBT協定中的例外條款是對GATT第20條更專門、更具體的發展，所以無須專家組認為此時無須再審查爭議措施是否可適用GATT第20條。

反觀成功援用第20條的兩個案件，在歐共體石棉案中，上訴機構引用了世界衛生組織（WHO）的研究報告，證明石棉確實對人類身體健康存在極大風險，且十分必要， 而加拿大提出的以控制使用、采取國際標準等替代措施均遭到了上訴機構的否定，最后專家組與上訴機構通過審查論證涉案措施并未造成“歧視”與“偽裝的限制”，從而最終裁決歐共體的石棉禁令符合GATT第20條規定的例外。在美國第二海龜案的執行審查報告中，專家組判定美國通過于1999年修訂609條款，成功避免了1998年海龜案中原609條款造成的“不合理的歧視”與“隱蔽的限制”， 從而裁定美國的執行情況符合GATT第20條（g）款的要求。

中國援用GATT第20條的案件有四起，在中國汽車零部件案中，中國僅向專家組提出了第20條（d）款，卻未對此作出相關的舉證說明，因此遭到專家組果斷的駁回。而日后中國的三起案件，出版物案、原材料案與稀土案中，則出現了GATT第20條對《中國入世議定書》的可適用性問題，此問題一度遭到了專家組的否定，且直到現在也未有一個系統、完整的論證說明。

三、DSB對GATT第20條的解析取向和影響效果

盡管DSB一直強調其遵循《維也納條約法公約》第31條和第32條的規定，，但通過歸納分析以上二十多個案件的專家組和上訴機構報告中適用分析GATT第20條的法律解釋和推理，依然可以得出WTO爭端解決機構在解析適用GATT第20條時的取向：

第一，在解析的步驟與順序方面，DSB從美國汽油標準案的上訴機構報告中開始，便采取先審查是否符合第20條（a）到（j）項的具體條件，再審查是否符合第20條前言部分要求。經過發展，在后續的案件中，專家組無一不遵循著“先審查實行爭議措施的目的，再審查必需性，最后審查是否滿足前言的要求”的邏輯順序。

第二，在審查必需性時，被訴方遇到的最大挑戰是證明其爭議措施實施時，國內并沒有更有效的替代措施可以實施。最典型的便是韓國牛肉案中，由于韓國廣泛存在牛肉原產地欺詐的市場行為，韓國以防止市場欺詐行為為由援用GATT第20條（d）項進行抗辯，而專家組則認為韓國完全有條件加強對市場欺詐行為的執法力度來防止欺詐行為，相比之下，韓國實行的雙重銷售體系則并不是“所必需的”。