新疆草原生態保護獎補政策實施的效果評價

侍偉利

摘 要：新疆草原面積遼闊，生態群落豐富，而近年來，由于人為和自然的因素，草原退化較嚴重，自2011年起，國家和自治區都在不斷地加大對草原生態的獎補。本文從生態環境與社會效益方面通過數據對比分析新疆草原生態保護獎補政策實施前后的變化，評價草原獎補政策在實施中存在的不足并提出相應的對策。

關鍵詞：草原；生態獎補政策；實施效果；評價

中圖分類號：F323.22 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.06.017

Abstract： Xinjiang grassland area was vast， rich in ecological communities， and in recent years， because of the artificial and natural factors， the grassland degradation of serious， since 2011， the state and the autonomous region had been increase prize for grassland ecology. In this paper， from the aspects of ecological environment and social benefit through the data analyzed of xinjiang grassland ecological protection award policy changes before and after the implementation， evaluation of grassland prize for policy in the implementation of the deficiencies and put forward corresponding countermeasures.

Key words： the prairie； ecological award policy； effect； evaluation

草原在人類的生產和生活，尤其是自然環境的改善與保護中發揮著無可取代的作用，而近些年，隨著草地的大面積退化，使得經濟、生態和社會矛盾突出，由此給人們的生活與未來的發展帶來了巨大的威脅。2007年中央頒布了1號文件并提出要加速建立草原生態的獎補機制，隨后，國務院審批同意《全國草原保護建設利用總體規劃》。國家對草原的投入逐年增加，自2011年起，國家開始在8個草原大省（區）實施草原生態獎補機制，2012年政策范圍增加到了13個省（區），截止到2015年11月，中央財政已累計投入超過736億用于草原獎補政策，2016年將在“十三五”期間再度加大草原獎補資金的投入。

1 新疆草地資源和獎補政策的基本概況

1.1 草地資源概況

新疆地處中國西北邊境，深居亞歐大陸中心地帶，天然草原面積遼闊，分布廣泛，是我國重要的牧區之一，全疆擁有天然草原的毛面積為5 726萬hm2，其中可利用面積為4 800萬hm2。同時，由于新疆受地理位置的特殊性和自然氣候獨特性的影響，生物的多樣性較集中，全疆高等植物種類共3 270種，其中草原有草地植物2 930種，有382種植物在新疆數量居多，價值較高，草地資源的破壞使很多稀有物種面臨著消失的危險。

新疆地貌的復雜性導致了天然草原在經營和利用上具有嚴格的季節性。季節輪轉放牧是新疆主要的放牧方式之一，更是新疆有別于其他三大放牧區獨有的特色，不同類型的植被物種與廣袤無垠的草地構成了全疆豐富多彩的草地資源。新疆地區風沙大，水資源稀缺，天然的草地資源是涵養水源、保持水土等生態維護的重要屏障，在生態、生產與生活的系統平衡中起著關鍵性的作用。

由于地處西部干旱區域、光熱豐富、降水稀少，干旱的氣候與地理特征導致了新疆草地生態極其脆弱，區域間草地發展極不平衡。新疆草原仍舊存在一些亟待解決的問題，如草地退化、季節草場利用不平衡、草場水利設施建設不足等。同時受全球氣候變暖的影響，以及人類經濟活動的日趨頻繁，使得新疆草原面臨更加嚴峻的考驗，如何在畜牧業及草地生態保護上與人類未來經濟發展中權衡利弊，將是未來的重大挑戰。

1.2 草原獎補政策的基本概況

新疆在繼國家對8個重要牧區實施獎補機制一年后全面實施該政策，并出臺了“自治區草原保護獎補機制實施方案”，落實草原獎補政策對全面保護新疆的生態安全有著重大的意義。實施這一政策最重要的目的是為草原生態安全奠定良好的基礎，通過禁牧政策使得原本嚴重退化的草地得以休養生息，通過草畜平衡的政策來緩解過度放牧的現狀，從而更好地保護草原，恢復生態。

全疆獎補的基本內容包含天然草原禁牧補貼、草畜平衡補貼、牧戶生產資料及牧草良種的補助，政策執行后，自治區草原獎補總面積為4 600萬hm2，其中禁牧1 010萬hm2，草畜平衡3 590萬hm2；牧戶生產性資料的補助為275 064戶。每年補助獎勵資金共190 705萬元；其中禁牧補貼資金共90 000萬元，占總獎勵額的47.19%，草畜平衡補貼獎金額為80 775萬元，占補助總額的42.36%；牧草良種的補助額為5 780萬元，占補貼總金額的3.03%；生產資料補助額為13 753.2萬元，占總金額的7.21%；待分配額為396.8萬元，是獎補總額的0.21%。

2 新疆草原生態獎補政策實施的效果

自2010年國務院出臺“草原生態獎補機制”后，隨著全疆對草原獎補政策的落實，各地州的草原生態保護網絡隨之已初步形成，禁牧、休牧制度也更加完善，全疆草原惡化的現狀得以初步改善。

2.1 生態環境得到了有效的改善

依據新疆2015年草地實地監測的數據，結合自然因素、實地檢測的遙感影像及近5年監測數據綜合分析，在實施草原獎補政策的這5年期間，全疆的天然草原植被總體長勢較好，全疆天然草原植被的綜合覆蓋度為40%，綜合植被高度為28.61 cm，平均鮮草產量3 101.29 kg·hm-2，較2010年草原各提高了4.7%，5～10 cm和10.5%。天然草原的超載率在不含飼料的情況下也從2010年的34%降低到了2015年的19%。其中溫性草甸草原類禁牧效果極為顯著，高峰期產草量提升了99.19 %；草畜平衡區在合理地利用其他農副秸稈補飼后，基本實現了草畜平衡。5年間，自治區草原植物物種多樣性日趨豐富、植被生長良好、牧區生態恢復較明顯，逐步改善了草原生態加速惡化的現狀。

2.2 全疆多數牧民收入增加，生活水平得以提高

全疆從2011年開始全范圍啟動了草原補助的獎勵政策，截止到目前，共投入將近80億元的補助獎勵金，有5.5億的草場被列入獎補的范圍，禁牧面積高達1 000萬hm2左右，2 000萬hm2實現了草畜平衡。不僅如此，獎補的牧戶高達335 568戶，有將近一半的牧戶從中受益。全面實施獎補政策，保護了全疆草原的生態安全，保障了特色畜產品供給，在促進畜牧業經濟結構得以調整的同時，實現了牧民不同程度的增收，有效地激發了牧戶參與生態環境保護的踴躍性。

2.3 社會效益明顯，民族團結穩定

自實施草原生態獎補政策以來，讓牧民群眾真正從“綠色”中得到了實惠，2010—2015年，各項政策及草資源管理制度從逐漸完善到全面實施，草原退化的現象也有明顯改善，牧民對獎補政策有了一定的認知度。此外，新疆自古以來就是多民族聚居的地方，草地也多集中在少數民族聚居地，草資源的發展狀況對新疆地區的經濟和文化有著重要的影響，獎補政策的實施鼓勵牧民就業，加大了各民族之間的聯系，提高了牧民的生活水平，對加強民族的團結和社會穩定做出了貢獻。

3 新疆草原獎補政策實施中存在的問題

3.1 政策的延續性及導向性不夠明確，降低了牧民的積極性

經過評估發現，新疆草原生態脆弱，由于長期過度放牧和不合理的利用，在破壞嚴重的基礎上較難恢復且恢復周期較長。2015年是草原獎補實施期限的第五年，也是最后一年，由于草原獎補政策并沒有對獎補期滿后牧民是否可以放牧或者繼續放牧有明確的規定，造成多數牧民對減畜、賣畜不僅持有觀望的態度，而且對期滿后草原生態的發展狀況頗為擔心。

3.2 牧民增收與生態補償不協調

草原牧區生態補償的落實情況在很大的程度上影響著牧民增收，新疆是多民族聚居地，大多數貧困地區的牧民在沒有過多技能的情況下以畜牧為生，在他們看來，畜牧業是收入的重要來源，而加強草原生態的維護必然會在一定程度上減少草地的載畜量，在牧民補償方面，各地州的補給和核算制度還不夠完善，部分禁牧區的牧民由于減畜而沒有達到原有的收入水平，對草原生態保護政策參與的積極性還不夠高。

3.3 草原監測點布局不合理，縣級草原站技能薄弱

新疆天然草原面積廣闊、分布廣泛、種類多樣，各地區之間差異較大。由于受不同程度的特殊地形和交通影響，各地州草原監測點的布局仍不完善。目前，各縣市監測點人員的技能不足，缺乏專業的監測知識與操作能力，在匯總草原植被生長概況及其生產力等方面的數據存在一定的不完整性，很難保證監測工作完成的質量，雖然今年的全疆各地州的檢測工作較以往有了很大程度的提高，但仍需加以改善。

3.4 對全疆的草原管理人員的培訓和獎補政策的宣傳力度不夠

在獎補政策開展后，全疆各地州政府對草原管理人員關于進一步準確把握草原獎補政策，明確任務及強力推進政策落實等進行了培訓，但草原管理人員中有些不是草原本專業人員，全疆草原生態保護補助獎勵工作時限長，任務重，現有管理人員的技能有限，無法高效地開展和落實獎補政策。同時，在一些信息不發達的偏遠地區，由于宣傳力度不足，多數牧民并不能完全了解政策的實施對生態、生產及牧民的生活帶來的收益，無法積極配合政策有效的實施。

3.5 缺乏全面的對草原生態獎補政策實施效果的評價體系

新疆實施草原獎補政策的這5年來，無論是從生態上、經濟上和社會上都取得了一定的效果，但對于新疆草原獎補政策實施后怎樣準確地評價這一政策實施的效果，至今還沒有確切的評價體系，新疆所處的地理位置相對比較特殊，草原生態安全關乎地區的經濟、生產和生活，科學的評價體系能夠更好地改善草原獎補中存在的不足之處。

4 相關建議

4.1 完善獎補政策，延長政策實施的周期

草原獎補政策對生態環境的改善、經濟的發展及社會的穩定有著無可取代的作用。新疆草原面積廣闊，受長期過度放牧和自然環境的影響，生態環境破壞時間較長且破壞嚴重，特別是干旱地區生態環境更為惡劣，在相當短的時間內難以恢復，國家和自治區應該延長獎補政策的實施期限，建立長效的草原生態保護機制，針對不同地區制訂科學完善的草原生態獎補體系。

4.2 加強草原生態補償力度，協調牧民增收和生態補償的矛盾

從近年看，獎補政策對部分地區牧民的補貼金額沒有達到牧民的期望值，因此造成了牧民的增收與生態補償的不平衡，自治區必須完善獎補標準、擴大牧戶的獎補范圍；引導畜牧業向現代化發展，鼓勵并支持牧民走出去就業，以產業化為導向增加牧民的收入。同時，健全各地州醫療、養老、助學等社會保障制度，解決牧民禁牧后的后顧之憂。

4.3 加強監測數據的管理

各地州草原生態狀況的監測可以直接地反映出政策實施的效果，為保障監測數據的直觀性和可靠性，全疆草原監測站應建立動態監測長效機制，并不斷地維護檢測設備，確保數據的準確性、有效性和持續性。同時針對監測和管理人員應當實行績效考核的制度，以獎罰分明的制度來制約和提高監管人員的工作效率。

4.4 強化管理人員的技能培訓和政策宣傳的力度

結合新疆地區特色，在健全監管機構的同時應加強對少數民族語言的學習，提高與牧民直接溝通交流的能力，在通訊不發達的地區通過用廣播、入戶宣傳、張貼雙語宣傳資料等渠道加大對草原獎補政策的宣傳，定期開展針對提高牧民勞動技能的培訓班，強化牧民對草原生態保護重要性的認識。

4.5 盡快完善草原獎補實施效果的評價體系

參照國家和地區的標準并依據草原生態保護的不同指標，選取具有代表性和科學性的指標對新疆草原獎補政策的實施狀況系統化，科學化的評價，建立以季節性放牧的草原生態評價和牧區牧民的生活經濟水平的評價標準，全面準確地對新疆實施草原獎補后對牧民的生產生活、草資源的現狀、畜牧業經濟的發展等進行全面系統的評價，總結獎補過程中存在的問題，以便及時地提出解決方案。

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