邊檢執法風險評估與對策

陳艷紅

【摘 要】本文擬通過分析邊檢行政執法風險現狀，深入探究邊檢執法風險形成的各層次原因，以期提出有針對性的風險防范對策。

【關鍵詞】邊檢執法；風險評估；對策

隨著中國進一步擴大對外開放，出境入境人員迅猛增長，邊檢機關的出境入境邊防檢查任務越來越繁重，邊檢執法面臨著前所未有的壓力和嚴峻挑戰，其中既包括邊檢機關努力提升服務水平、打造最優秀行政執法隊伍的內部因素，也包括日益復雜的出境入境形勢以及出境入境人員對邊檢機關訴求不斷提高等外部因素。因此，有必要全面預判邊檢執法面臨的各種風險，提前做好應對措施。

一、 邊檢執法風險現狀分析

（一）邊檢執法風險的概念。從傳統行政法學角度看，行政執法風險指行政執法部門在行政執法職能過程中，由于種種不確定性因素而導致的各種潛在危險。行政執法風險固然存在，但并非不可防范和抵御。邊檢執法是公安機關行政執法的重要組成部分，客觀上不可避免地存在一定的執法風險。所謂邊檢執法風險就是指邊檢執法執勤人員在行使邊檢執法權或履行邊檢職責過程中潛在的引發不利后果、需要承擔相應責任的可能性。

（二）邊檢執法風險的分類。

根據邊檢執法風險形成的不同原因將邊檢執法風險分為：

1.實體性風險。實體性風險是指邊檢執法主體未嚴格按照邊檢相關實體性法律法規、規章和其他規范性文件履行職責所引發的風險。邊檢執法實體性風險一般在辦理出境入境檢查手續或違法違規案件過程中產生，邊檢執法實體性風險的主要情形除了量罰不當外，還包括：對違法行為事實認定不清、適用法律法規不正確、定性不準確、處罰種類選擇錯誤、超過追溯時效處罰、違反一事不再罰原則等。

2.程序性風險。程序性風險是指邊檢執法主體違反邊檢相關程序法律法規、規章辦理行政案件或向其他機關辦理移交手續所引發的風險。邊檢執法程序性風險的主要情形包括：不按規定出具法律文書、不履行告知義務、違反回避規定、采取行政強制措施超過時限、違反調查取證程序、不聽取當事人陳述、申辯、不按規定舉行聽證程序、違反管轄權規定不移交案件等。

3.輿情性風險。輿情性風險是指邊檢機關在處理容易被服務對象或媒體曝光、社會關注度高的事件過程中產生的風險。此外，邊檢執勤現場發生沖闖關事件、群體性事件、暴力恐怖事件、公共安全事件或因工作態度、處理問題的方式方法等原因引起服務對象不滿、爭執吵鬧、向公眾散播不良信息或投訴等，均屬于輿情性風險范疇。

二、邊檢執法風險成因分析

對邊檢執法風險進行評估，是為了準確把握邊檢執法風險存在的基本狀況，而邊檢執法風險形成的主要原因包括以下方面：

（一）風險防范意識比較薄弱。一方面，執法人員在處理實體性問題時，較多地依靠以往經驗，在出現新情況新問題時缺乏警惕性和靈活性。另一方面，大部分執法人員在執法過程中一般較注重實體性規定，對程序價值的認知不夠充分，程序性風險防范意識相對薄弱。

（二）邊檢執法存在差異性。邊檢執法的差異性體現在三個方面。一是執法主體的綜合素質存在差異性，因受歷史條件及人員構成等各種因素影響，邊檢人員在執法理念、專業素質等方面不可避免地存在一些差距，從而產生執法風險。二是對邊檢法律政策的理解存在差異性，對同一規范條文，在不同單位甚至同一單位的不同部門都可能有不同理解，但不統一的做法極易引起執法對象誤解。

（三）執法外部環境發生變化。一方面，隨著中國社會經濟發展，出境入境人員數量快速增長，其更加注重邊檢執法的合法性與合理性，而邊檢機關以往的一些慣常做法的確已經不符合發展趨勢。另一方面，國際國內政治經濟環境日趨復雜，口岸開放程度逐步縱深，邊檢機關面臨的形勢更加嚴峻，嚴密管控和順暢通關的兩大基本要求極大地考驗著邊檢執法能力和水平，邊檢執法風險與日俱增。

三、防范邊檢執法風險的對策

針對邊檢執法風險產生的原因，采取以下措施預防和化解風險轉化的條件，是當前防范邊檢執法風險的基本對策：

（一）完善邊檢法律體系是基礎。隨著《中華人民共和國出境入境管理法》頒布，《出境入境邊防檢查條例》等邊檢相關行政法規、規章的修訂工作正如火如荼進行，應該把握契機，以《出境入境管理法》為統領，推進邊檢法律法規、規章和規范性文件的破立改廢，逐步完善邊檢法律體系。

（二）加強風險防范教育是動力。一是加強對邊檢人員的風險防范思想教育，提高對執法風險危害性的認識，端正日常執法工作態度，養成規范嚴謹的執法習慣。二是加強執法風險防范的意識教育，通過開展典型執法案例分析的內部培訓，提高執法人員對各類執法風險的感性認識，增強對執法風險的警惕性和預見性。三是加強執法風險防范的心理教育，通過壓力疏導、心理輔導、心理健康引導，強化執法人員的心理素質，降低主觀因素引發的執法風險。四是加強風險防范的技能教育，可以結合日常處突演練，切實提高防范和化解執法風險的實戰能力。

（三）提高綜合執法能力是關鍵。邊檢執法風險的防范歸根結底要依靠邊檢人員，因此提高邊檢人員的綜合執法能力是防范邊檢執法風險最關鍵、最重要的措施。綜合執法能力包括執法理念、法律思維、專業能力、心理素質、溝通協調能力、應變能力、處理技巧等方面，其中任何一塊能力短板都可能觸發邊檢執法風險。通過制訂教育培訓中長期規劃、分級建設專業化培訓基地、設置專門培訓機構、加強師資力量建設、促進日常工作傳幫帶等方法加快建立完善邊檢執法培訓體系。

（四）創新執法監督模式是保障。執法監督與防范執法風險密不可分，科學合理的執法監督模式可以有效預防執法風險的產生，也是防范風險的重要制度保障。從內部監督來看，重點是創新執法的過程監督，包括事前、事中、事后監督。從外部監督來看，重點是推動外部監督主體的多樣性發展并賦予其明確的監督權力。特邀監督員制度是外部監督的有益嘗試，但從目前情況看，還具有一定的局限性，筆者認為，可以依托特邀監督員制度，引入法院、律師事務所、高校教師等從事法律工作或邊檢專業研究工作的人才，并根據特邀監督員的特點明確其監督權力和監督內容，通過提高外部監督實效性以降低相應領域的執法風險。

參考文獻：

[1]焦志勇 《行政執法風險的防范》 《首都經濟貿易大學學報》 2010年第1期

[2]王國良《出入境邊防檢查規范性文件的法律效力》《公安研究》