公益訴訟是新的戰略增長點

劉哲

公益訴訟是時代的召喚

早在20世紀90年代，檢察機關在履行國家公訴職能的同時，就開始了一系列公益訴訟的探索。2003年四川閬中市檢察院訴群發骨粉廠停止侵害環境案中，檢察院即依法對該廠提起環境公益訴訟，并獲得了勝訴的結果。2011年云南省昆明三農農牧有限公司等將養殖廢水滲入地下水系統，在昆明市人民檢察院支持下，昆明市環保局作為原告提起民事訴訟，昆明市中級人民法院判決原告勝訴。2012年8月，修訂后的民事訴訟法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”為檢察機關參與公益訴訟提出了基礎的法律依據。2014年10月，十八屆四中全會明確將探索檢察機關提起公益訴訟制度納入決議之中，隨后由全國人大授權開始改革試點。公益訴訟的探索之路雖然篳路藍縷，但是確實越來越有希望。這是人民的期待，也是時代的召喚。

公益訴訟權演化史

公訴權與公益訴訟權原出一門。早在羅馬法時期，訴訟只是簡單的劃分為公益和私益兩種訴訟形式，與私益訴訟不同的是，公益訴訟維護的是社會公共利益，只要法律沒有特別規定，具有市民資格的人均可提起訴訟。

彼德羅·彭梵德指出：凡具有市民資格的人均有權提起民事訴訟——即為維護公共利益而設置的罰金訴訟。提起這種訴訟，具有優先權的是受到非法行為侵害的人和被公認適宜起訴的人。（彼德羅：《羅馬法教科書》）這個適宜起訴的人當時并沒有設立固定的職位，因此普遍仍由私人自發提起，直到兩千年之后羅馬法復興才有了根本的變化。

在君主制后期的歐洲各國才出現了國王的私人法律代理人，在法國叫檢察官，在英國叫總檢察長或副總檢察長，以便在封建制向王權國家過渡的過程中通過法治手段從領主和教會手中奪取司法權，并進而在資產階級革命和啟蒙運動之中演化為公共利益的代表，從而實現從地方到中央、從神權向王權、再從王權到公權的逐漸轉型。

法國大革命成為現代檢察制度誕生的標志，檢察官不僅成為指控犯罪的公共代理人，也逐漸成為公眾民事利益的代言人。在1806年的《拿破侖法典》中就賦予檢察機關民事訴權的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通過提起民事訴訟的方式，對其予以保護。檢察官在公益訴訟的法律地位至此被確定下來，并為后續法國民事訴訟法所確認。

英國公益訴訟權集中在檢察長手中。而真正將公益訴訟發揚光大的是美國，20世紀50年代世界八大公害事件之一的洛杉磯光化學煙霧事件以及多諾拉煙霧事件發生以后，震驚美國，生存的危機感使美國民眾發起了聲勢浩大的環境運動，要求政府加強環境保護力度。聯邦政府先后制定了《國家環境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《噪音管制法》《有毒物品控制法》《固體廢棄物防治法》。這些法律賦予了檢察機關依法提起公益訴訟的權利。

從美國司法部的機構設置可以看到，除了負責刑事指控和調查的部門以外，還設有反托拉斯局、環境與自然資源局等。其中反托拉斯局由羅斯福總統于1933年設立，任務就是促進與維護美國經濟的競爭，比較有名的案件是20世紀80年代拆分AT&T的案件以及20世紀90年代拆分微軟的案件。環境與自然資源局的目標就是綜合運用刑事和民事訴訟手段維護公共資源和環境。1989年，美國檢察機關起訴埃克森美孚石油公司污染環境案，導致該公司被處罰款35億美元；1999年，美國電力公司因沒有按照美國《潔凈空氣法》要求安裝污染控制設備，導致形成酸雨，被美國檢察機關起訴后，最終同意接受46億美元的巨額罰金。

國家公訴+公益訴訟：公訴權再定義

縱觀公訴權的發展歷程，經歷了發動權由民間到官方、行使方式由分散到集中、內涵由窄向寬的過程，這是與社會發展制度相互適應的。

從羅馬法的古代共和到歐洲領主封建制，再到資產階級興起，是一個私人權利不斷發酵、私有觀念不斷啟蒙的過程，公權與私權不斷分野，權利不斷清晰明確，民事訴訟權行使的根據必須與案件具有直接利害關系，其他機關和個人不能涉足，只是將觸及國家法律底線的犯罪劃歸公訴權領域。

但是由于工業社會的不斷發展演進，尤其是后工業時代、信息化時代的到來，傳統的刑事法體系已經不能完全保護公民利益，刑事立法進度無法跟上社會的演化發展速度。企業作為社會組織形態的重要一環對社會經濟、生活環境的影響日益加大，有些直接涉及千百萬人的切身利益，這些行為如果不及時加以規制，其危害已經一點也不亞于犯罪。

由于涉及面過寬，受害方很難形成集中統一的力量，而面對的大型企業都是有組織、有實力的龐然大物，個人提起公益訴訟猶如蚍蜉撼樹，即使公益組織也缺少必要的法律手段和強大力量。比如，2015年，大連市環保志愿者協會訴中石油“7·16”事故污染環境案，從海洋與漁業部門調取相關數據就存在一定的困難。同年，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會起訴“騰格里沙漠污染”環境公益訴訟案，又碰到立案難。一方面是民間公益訴訟難，另一方面是行政執法不給力。在環境保護等民生領域雖然存在多重行政機關監管，但由于壟斷性企業實力過于強大，而且國企與行政部門之間監管體系、利益糾葛盤根錯節，環境污染的背后其實是理不順的行政監管亂麻，不解決監管體制問題不可能解決根本的民生問題。面對這種種困局，以打擊犯罪、維護國家利益為使命的檢察機關，應該有所作為。

公訴權行使公益訴訟的優勢

在美國司法部，無論是反托拉斯局還是環境與自然資源局都是綜合運用刑事、民事手段維護國家法治。但是目前我國公益訴訟權只能由民事行政檢察部門來行使，不利于檢察資源的整合，有必要發揮專業化的優勢，使流程業務分工型的檢察職權配置模式向工作內容領域集中型的配置模式轉變。

比如，現在未成年檢察部門就是兼具捕訴監防民行一體化，很多專業化辦案機構也開始實行捕訴監防職能整合，這有利于檢察職能形成整體合力。事實上，無論是從全國人大常委會的授權來看，還是最高人民法院的實施辦法來看，都沒有限定公益訴訟職能行使的具體部門，不存在外部的法律障礙，目前的障礙主要是最高人民檢察院下發的實施辦法，明確限定由民事行政檢察部門行使公益訴訟權。但是如果在特定領域成立專業化辦案機構，整合公訴與民事行政檢察職能，就可以解決這個問題。

事實上，將公訴職能與公益訴訟職能整合行使有三個方面的好處：

一是以傳統優勢拉動新型職能。公訴是檢察的根和魂，是檢察安身立命的根本，也是檢察機關的看家本領，無論從引導偵查、審查證據、出庭指控，還是開展偵查監督和審判監督都積累了長期的經驗，出庭是公訴人的家常便飯，其中的訴訟技巧早已融入血液之中，從訴訟經驗和技巧上來講對公益訴訟也是相通的。刑事案件中很多涉及行政機關的不作為問題，以及企業的違法問題，這些都是公益訴訟的線索，有些就直接可以提起刑事附帶民事公益訴訟，有些原來是通過檢察建議提出的，但是現在也可以單獨提出行政或民事訴訟，這些公益訴訟由公訴人提出最為合適。

二是優化檢察職能，在特定領域發揮拳頭優勢。專業化和一體化是檢察工作發展的兩個方向，其結合點就是在專業領域深耕檢察職能。比如環境污染領域，無論是刑事案件還是民事案件，都要對環境領域的相關背景知識進行了解，這些人才和知識，應該集中在一個部門集中發揮專業化優勢，在環境資源這個領域綜合適用刑事、民事，甚至行政訴訟手段，集中兵力發揮檢察效能。目前，美國司法部環境與自然資源局就是采用這種模式。同時，職能整合還有利于職能之間的相互配合，刑事和民事線索可以相互流轉，自行補充偵查職權和公益訴訟證據調取權相互補充，與偵查機關的合作將更加緊密，在打擊犯罪和公益訴訟兩個方面加強檢警合作，在公益訴訟調查中發現職務犯罪線索的還可以及時向職務犯罪偵查機關移轉，將督促行政履職與打擊腐敗結合起來。

反貪轉隸之后，公益訴訟順勢突顯戰略價值

2015年7月1日，全國人大常委會正式授權在北京等十三個省級地區開展公益訴訟試點工作，為期兩年。截至2016年10月底，各試點地區檢察機關共發現公益案件線索3893件，辦理公益訴訟訴前程序案件2167件，向人民法院提起公益訴訟60件。

反貪轉隸之后，檢察機關正尋找新的增長點，其中公益訴訟便具有重要的戰略價值。首先，公益訴訟都是關系國計民生的重要領域，是億萬民眾極為關注的事情，其關注度、其影響力，一點也不亞于反腐大業；其次，公益訴訟也是在優化或者凈化社會運行環境和治理環境，是對政府部門不作為的督促，是對不良經濟行為的糾正，也是廣義的社會反腐，或者說社會凈化；再次，公益訴訟具有突出的緊迫性，比如霧霾問題，已成為制約社會經濟進一步向前發展的瓶頸，此患不除，國人對政府的治理能力難有信心；最后，公益訴訟是社會自我改良的重要動力。社會公益組織熱心參與社會管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少證據調取能力，在這個過程中如果檢察機關能夠助推一把，這個正能量就可以發展為改善社會的強大動力。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com