構建社會信用體系關鍵問題

吳明璽

“人無信不立，業無信不興”，這是大家經常說的一句話。但在現實中，不守信用的現象卻很突出，典型例子如“老賴”。推進社會信用體系建設，離不開立法和技術支持，其中立法是基礎。推進社會信用立法，應首先厘清社會信用領域的一些基本問題，包括信用信息的歸集使用和失信者的懲戒機制等。

關鍵點1：信用信息如何歸集、共享和使用

信用信息是進行任何信用活動的基礎，信用信息的不完備是制約信用產業發展的重要因素。信用服務行業所需的信用信息，除了來自于金融領域外，還大量分散在政府、行業協會、中介機構、公用事業單位、企業及個人手中。在信息管理層面上，日、美、歐三個地區的立法制度以及立法體系都是極為嚴格的，嚴格的立法機制不但為征信機構在行業內的征信權予以了較好的保障，同時對于信息流動的安全以及使用的合理化都予以了很好的約束和管控。

哪些信息屬于信用信息

根據美國的信用信息歸集內容看，企業信用信息內容有如下三部分，這三部分可以被劃歸為九個不同的類別。第一部分：基本信息，這一部分可以劃分成三個不同的類別，類別一為企業的身份信息，含名稱和地址以及電話，還有鄧氏編碼；類別二是企業的自然信息，含規模、業務范圍、所雇人員的數量和年銷售額等相關信息；類別三為組織信息，含總部、投資人、部門結構與分支機構。第二部分：信用記錄：同樣可以劃分成三個不同的類別，類別一為財務狀況，含收益率、信用等級、資產負債以及發展趨勢；類別二是銀行與付款記錄，含付款記錄、應付賬款、貸款情況、于銀行開戶情況；類別三為包括法院在內的公共信息，含法院記錄、登記信息、稅收信息、破產信息等等。第三部分：經營管理信息，含高管人員信息、企業品牌以及業務領域等等。

對于消費者來講，其信用信息由如下四方面組成：一為身份信息，含姓名和住宅以及電話，還有社保號與征信公司所設個人代碼；二為信用記錄，含信用卡、分期付款、住房抵押、消費貸款、租賃等，這些信息不但含正面內容，也含負面內容；三為公共記錄，含個人財產、稅收、法院判決等等；四為查詢信息，此為基于《公平信用報告法》所設，目的在于對消費者的信用信息的具體使用予以記錄，進行監督，在保障使用符合立法規范的同時，保護消費者的合法權益。

如何獲得和使用信用信息

從發達國家的經驗看，對于企業來講，其信用信息源不但包括諸多的公開渠道，比如新聞媒體和政府組織；還有專業機構的提供，比如對法院判決相關信息負責收集的專門企業；另外有一部分是從銀行以及投資者、工商局，還有金融企業采集獲得，比如貸款、賬款拖欠等等；尤其是賬款拖欠這方面信息的提供人通常為債權人，這方面的信息，征信機構通常要與債務企業予以核實之后，再行錄入。對于消費者來講，其信用信息源同樣有三個：一是由諸多授信機構所提供的相關信用信息，這些授信機構含銀行和信用卡公司以及租賃商，還有辦理住房抵押貸款業務的相關機構等等；二為公共部門（含政府機構），比如法院的判決、稅務機構的納稅信息、公共單位的收費記錄；三為別的信息報告組織者，比如相關行業協會等等。

若不限制信用信息的具體使用，就會造成信用信息被濫用，進而對市場上的公平競爭、對消費者的合法正當權益、對整個國家所應該享有的信息安全產生嚴重的危害。

建議

對于征信活動的積極開展來講，信用信息是基礎，所以要想保證信息使用、信息采集、信息共享、信息保存等工作的規范化和有序化，規范的機制是前提，也是基礎。

《國家社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》明確提出了：在建設信用體系的過程中，政府要發揮自己的推動作用，社會要為之共建，政府要予以有效的組織和引導，制定具體的發展規劃，明確相關的標準，并且健全立法，為完善的市場的建立和培育打下基礎，為市場機制良性作用的發揮提供外部的保障，還要做好資源的優化配置，在這個過程中，要鼓勵多方不同的社會力量的參與，要讓社會整體共同為建設信用體系而努力，合力建構起完善的社會信用體制。

在中國，征信行業只有十來年的歷史，整個行業的規模有限，還沒有構建起良好的市場信譽，再加上信用信息本身的公開程度以及共享水平不高，沒有完善的立法的約束，所以征信機構自身的運轉的穩定度也不高，從相關公共單位和組織收集信息的能力也比較低。在信息的采集以及獲取過程中，征信機構的地位仍然比較低。

當前，針對信用信息的使用以及傳播，中國并未建構起完善的立法，所以構建起完善的信用信息共享機制，就肯定需要修訂現行的法律、制定新的相關法律。現在在信用信息之共享使用方面，下面幾個方面是亟需開展的所在：

第一，明確確定市場上可收集與使用的相關信用信息的具體范圍。因為并未明確針對個人隱私、商業秘密、國家信息予以單獨立法，所以必須要明確征信機構可以采集與使用的相關信用信息的范圍和內容，對其使用范圍予以界定，尤其是嚴禁采集與使用的相關信息，更要予以清晰地界定。基于信息主體合法權益的正當保護這一前提條件下，充分化可以收集與使用的信用信息是前提，也是條件，在此可對美國的相關經驗予以充分的借鑒。

第二，對于信息公開的相關辦法予以盡快明確。尤其是信息的掌握者和使用者，更要明確他們能夠公開的信息的范圍與內容，對其公開的方式也要予以明確。

第三，針對個人隱私以及商業秘密，還有國家安全信息，也要明確特殊的保護措施。

除了立法之外，還應進一步推進各個層面各個行業的信用信息標準化體系建設。我國信用信息原始數據記錄的不完整、不規范，以及權威數據源機構間的數據內容矛盾問題等直接影響到信用數據的可應用性。中國人民銀行也制訂了《企業征信數據元標準》《個人征信數據元》《信用評級業務標準》等標準，但這些標準都僅僅是指導性規范，對信用數據源單位的實際約束力不強。

關鍵點2：如何懲戒失信者

實踐表明，社會信用體系難于建設的一個非常重要的原因是缺乏合理的信用懲戒機制，這種缺失容易讓社會中的很多人失信也不需要付出多大的代價，自然難以激勵人們守信。建立合理的信用懲戒機制不僅有利于對行業信用管理進行正確引導，有利于加強企業信用管理，也能有效促進不同社會主體遵守信用，珍惜自己的信用。

對于社會信用體系的建設來說，行政性懲處機制應該是輔助手段，更重要的是要建立市場化、社會化的懲戒機制，通過將所有社會主體的信用行為統一建立信用檔案，在市場交易行為中，不同主體可以根據第三方機構提供的信用報告決定是否和對方進行交易，以此為基礎，無論是信用信息的提供方，還是使用方，都能通過征信活動給自身帶來好處，從而引導不同市場主體積極提交和共享信用信息。從目前來看，我國要建立良好的信用懲戒機制還要走一段漫長的路。

誰來懲戒失信行為

從發達國家三種不同的信用體系模式來分析，懲戒失信行為的主體具有多層次化和多樣性，從政府機關到民間組織，從司法機關到法律授權者，都可能擔負起這一責任。

以美國為例，財政部以及聯邦貿易委員會，還有聯邦儲備委員會，都為主要的信用執法人。通常，政府行為是懲戒的主要方法，此后轉變成民間行為。在這個過程中，政府機構擔負的主要職責是完善立法，界定失信行為，明確懲罰措施，通過公告或者其他方式把失信人的行為以及政府對其予以的處罰告知給整個市場，這樣市場上的其他主體在和失信者進行交易時就會予以思考。分析懲戒機構，它們工作的開展所依據的主要為信用產品，這類信用產品源自信用服務組織，借助這類產品，他們約束乃至威懾失信者。由于負面信息所產生的影響和行為所受到的限制，失信者為自己的失信行為需要付出昂貴的成本。分析失信懲戒體制，其目的不在于懲戒，而在于阻止，在于消除失信行為的生存空間和生存條件。

如何懲戒失信行為

分析失信懲戒的主要形式，可以將其總結為如下三種：第一種，法律約束。通過健全的立法體系，維系信用關系的正常運作，借助法律懲罰失信者，保護合法權益。第二種，非法律約束。含道德約束、宗教約束以及輿論約束等不同的形式。對于法律約束來講，道德約束是其前提，從實質的層面上認識信用，它依賴于社會主體彼此間的誠信，基于道德維系，市場信用體系得到更好的運轉。輿論約束來自媒體和公眾，它們的強制力可能有限，但是它們的影響力極為廣泛；而宗教約束于西方的影響力甚大。第三種，經濟約束。為在上述兩種約束方式的影響下，失信者于市場上所遭受的經濟限制與經濟損失。

失信懲戒不但在機制上較為嚴厲，而且在手段上也較為靈活。對于失信者來講，它還享有申訴權，如果其認為對自己的記錄存在不正確和不實的地方，那么其有權提出質疑，對于失信者的質疑，作為信用報告機構，要設立對應的處理程序，展開調查，如果于一定時間里，被質疑信息所對應的準確性不能得到證明，就需要刪除這些信息，即便信用報告機構馬上提供了證據對相關信息予以了充分的證明，失信方仍然有權將自己的解釋加入到信用報告里，還可以對報告進一步的提出質疑，借此獲得信用信息使用方的理解和注意。

建議

現在，針對失信行為和失信者，中國并未建構起完善的懲戒機制，失信者并沒有為自己的失信行為付出較高的代價，他們甚至還從中獲得了不法的利益。為此必須要嚴加監管，對失信者實行行政性懲戒、市場性懲戒和社會懲戒相結合的失信懲戒機制，在全社會形成“守信為榮、失信為恥、無信為憂”的良好氛圍。

建立健全跨部門、跨領域的聯合懲戒機制

目前，工商、稅務、質檢、環保、食品藥品、海關等行政執法部門分別依據各自條線的部門法規，組織開展了行業信用分類監管，在一定范圍內形成了一定的信用懲戒制度。但這些部門懲戒制度缺乏有效整合，沒有形成聯動懲戒機制，降低了實際的懲戒效果。應當積極推動建立跨部門、跨領域的聯合懲戒機制，進行聯動懲戒，使失信主體在一個領域失信，在多個領域寸步難行。首先要實現失信信息的整合。要加強社會公共信用信息平臺的建設，使失信信息能夠在有關部門之間互聯互通，使失信主體在社會各領域留下“案底”。其次要明確聯合懲戒的領域。針對失信主體的失信行為，并非在所有領域都要進行制裁，但應當在一些重要經濟或者社會活動領域建立聯合懲戒應用機制。如在工程建設、食品藥品購銷、土地交易、產權交易等重要領域，在政府采購、公共資源分配、人才引進、資質認定等政府管理環節以及有關主體申請資金扶持、優惠政策享受、評優表彰方面。最后，對失信主體加強懲戒力度。對失信企業的，懲戒內容可以包括限制企業進行投標、限制投資項目、限制信貸規模（需與央行協商，爭取其支持），或給予失信企業警告、罰款、社會公告，以及取消相關優惠政策享受、剝奪評優資格及稱號等；對失信個人的，懲戒內容包括警告、罰款，限制人才引進、戶籍轉入，限制其公務員及事業單位招錄用，限制個人申領及使用信用卡、個人房貸、車貸及消費貸（需與央行協商，爭取其支持），限制經適房申請等等。

建立健全暢通有效的失信信息傳輸機制

失信信息傳輸機制包括了失信信息的匯集、查詢和發布。要建立失信信息的有效匯集機制。分析為什么失信行為在當前的中國較為多發，不對稱的信用信息存在是一個非常重要的原因。要充分利用現代大數據技術，借助網絡聯合，在不同職能部門間構建起彼此協作、互為影響、互為支持、高度公開、高度透明的信用信息機制。于個人來講，最好可以基于身份證這個中心信息的基礎之上，對個人信息予以完善，進行信息查詢網絡的構建。在個人信用信息這個檔案下，個人的生活和工作等行為都會受到影響，離開了信用，個人在社會將難以邁開步伐。只有這樣，經濟主體才會更珍愛生命，更珍惜信用。

推進國家和地方相關立法工作

在國家立法層面，應盡快制定《企業信用法》，明確失信者所應擔負的責任，作為監管機構，于建設企業信用這個過程中，要擔負著程序的制定、規范的確立、瀆職與失職行為的嚴格查處等責任，盡快修訂現行的《產品質量法》《反不正當競爭法》《銀行法》《消費者權益保護法》等相關立法，嚴厲打擊包括假冒偽劣、失信欺詐等在內的不法行為。在信用上，市場主體如果出現了缺失，必須要讓其為之付出較大的代價。并修訂執法部門所擔負的職責，嚴肅查處玩忽職守以及失職瀆職的人員，使得執法更為公正，也更為公平，為信用機制的創建營造優良的執法環境。

在地方立法層面，積極探索用法律規范的形式對失信行為進行懲戒。盡管地方立法在有關懲戒措施的設定方面，可能僅限于規定警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業等行政處罰措施，懲戒力度不夠，但仍可能達到一定的懲戒效果。可以通過地方立法積極營造“守信受益、失信懲戒”的氛圍，倡導給予守信企業與個人物質與精神獎勵，推動建立政府部門聯動懲戒機制，明確失信企業與個人的責任和給予相應懲戒措施，依法加大對失信主體的強制性懲罰力度。