資產評估服務PPP 助力供給側結構性改革

王婷婷

創新是推動一個國家、一個民族向前發展的不竭動力，供給側結構性改革是黨中央對中國經濟發展作出的重要戰略部署，無論在理論上還是和實踐上，都是一次重大創新，它區別于以往強調需求管理的政策，并非簡單復制供給學派的“供給管理”，而是希望通過改革實現經濟結構的調整和優化。自2013年以來，我國積極探索并創新公共服務的供給機制和模式，通過推廣運用PPP模式，吸引社會資本參與到公共服務的領域中來，著力打造“大眾創業，萬眾創新”、“增加公共產品、公共服務供給”的雙引擎，PPP模式就是公共服務、供給機制的配合。

一、PPP與供給側結構性改革

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership）模式是政府與社會資本合作，在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益（國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》國辦發42號文）。由此可分析其本質是政府創新公共服務提供方式的一種特殊的采購活動，是公共服務機制的重大創新， PPP是一場政府和社會資本的“婚姻”，政府方可以配置資源，發揮政策、資源、信息等要素的作用，社會資本方有更專業的建設和管理能力，這段“婚姻關系”的達成整合了政府供給模式和市場供給模式各自的優勢，通過這種政府和社會資本依法平等的合作，在緩解政府在公共服務項目投資方面的財政資金壓力的同時，引入競爭機制，激發社會資本活力，給予了中小企業更多的參與機會，利用社會資本在資金、技術、管理和創新方面的優勢，提高公共資源的配置和利用效率，激發市場主體的活力及潛力，通過合理科學的產權結構、治理機制、風險分配機制及基于生命期的合同管理，形成雙方互利的長期合作機制。由此來說，PPP是以供給側結構性改革為主，需求拉動為輔的體制機制變革。

PPP是當下中國經濟的熱詞， 截至2016年5月12日， PPP綜合信息平臺對外發布的PPP項目覆蓋能源、交通運輸、市政工程、環境保護、水利、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育、旅游、片區開發和其它等19個行業。PPP逐漸成為穩增長、調結構、惠民生、防風險的戰略手段，在資源配置中的優勢也愈加明顯?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）和《PPP項目合同指南（試行）》中明確了PPP項目操作具體流程和PPP項目合同體系，如圖1和圖2所示。

由圖1和圖2可以看出， PPP項目運作流程步驟復雜，PPP項目全生命周期中涉及的參與主體眾多，包括政府及項目公司、社會資本、金融機構、專業運營企業等；另一方面，政府PPP綜合信息平臺對外發布的PPP項目覆蓋19個行業，國務院辦公廳轉發的財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》明確了廣泛采用PPP模式的13個公共服務領域，包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等。

圖1 PPP操作流程圖

圖2 PPP項目基本合同體系

二、PPP操作中存在的問題

然而，在財政部、發改委相關指引和推進的會議不斷召開、支持文件不斷出臺的政策利好下，PPP項目卻并沒有達到預期的效果，社會資本“門外觀望”，“只叫好不叫座”；項目落地率不高，據財政部PPP中心的數據顯示，截至5月12日，全國各地政府推出的PPP項目共有8,043個，項目總金額達93,103億元，但目前真正落地的項目僅占22%；很多本身是競爭性行業的項目，也被包裝成“偽PPP”，偏離了政策的制定目標。在PPP項目的推進中遇到的一系列實際問題有如下幾種：

（一）政府對PPP項目準備不夠充分

實施PPP模式是一個系統工程，復雜、專業程度極高，一方面，一個PPP項目生命周期短則幾年，長則數十年，這樣長的項目生命周期中有較多的不可預見因素；另一方面，PPP項目涵蓋絕大多數行業，合同期長且復雜，對政府的綜合能力素質提出了較高要求，政府在實施PPP時易受專業知識不完備的限制。

（二）合理的風險共擔和收益共享機制不成熟

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確指出：按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。PPP 項目由于自身的特殊性和實施的長期性，面臨諸多風險，使得其在建設和運營過程中面臨許多無法避免的風險，風險共擔和收益共享機制的不成熟，引發社會資本的擔憂，導致“觀望”狀態的出現。

（三）項目公司專業力量不足

在財政部《PPP項目合同指南（試行）》（財金[2014]156號）中提出，PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。在實際的項目操作過程中，組建的項目公司工作人員可能是由從機構、社會資本方工作崗位臨時抽調的人員組成，平時以業務管理為主，沒有實際的項目管理經驗，對PPP項目的流程也不甚熟悉，在前期報批、合同簽訂談判、資料審查等環節存在專業力量不足的問題。

（四）價值量化問題不規范

在PPP項目籌建之初和出資時所涉及到的特許經營權價值的測算，以及項目建成后對未來收益現金流折現時選擇的量化模型不夠規范，使得量化結果不夠合理和精確。

三、評估行業在PPP中的推進路徑

自改革開放以來，資產評估行業一直在為社會提供價值發現、價值衡量、價值量化的專業咨詢服務，隨著我國經濟的發展而迅速發展，取得了顯著的成績：一是在人才培養方面，中評協于2014年2月發布《中國資產評估行業人才培養及隊伍建設規劃》（中評協[2014]35號）按照結構優化、專業精湛、道德優良的要求培養了大批行業專業人才，從事資產評估工作的資產評估師不僅具備資產評估、經濟、建筑工程、機電設備、房地產、財務會計等方面的專業知識，也擁有法律、稅務、咨詢管理、金融等方面的拓展知識儲備，這與PPP項目涉及領域廣泛相匹配，資產評估機構及資產評估師完全具備能夠為PPP項目提供各項服務的能力；二是PPP項目涉及13個公共服務領域，在開展不同領域的項目過程中，需要有相關經驗的各領域專家提供技術支持，中評協除了加強對專家庫的規范和建設外，還制定了《首席評估師管理辦法》提高對評估業務質量的控制，資產評估行業因業務性質長期以來接觸各個行業，所積累的行業數據、資訊優勢明顯；三是2014年4月30日，中國資產評估協率先發布《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，并對資產評估師進行了培訓，使得評估機構和評估師完全具備PPP項目需要的績效評價及相關咨詢業務的能力。

（一）物有所值評價和財政承受能力論證

PPP項目涉及面廣泛，是投資金額較大的公共服務建設，往往需要充分的物有所值（VFM）評價和財政承受能力論證才能確定項目是否合理，通過物有所值評價判斷是否采用PPP模式代替政府傳統采購模式實施，開展財政承受能力論證來確保財政中長期可持續性?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南（試行）》中表示：通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備，物有所值評價工作由定性和定量兩方面開展，定性評價主要由專家組對評價指標進行打分，資產評估專家有多年從業的經驗積累，有利于開展定性評價；定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在具體操作過程中，定量評價不僅包括PPP值與PSC值的估算，也包含項目建成后未來收益現金流的折現分析問題，在進行財政承受能力論證測算各項支出的過程中所涉及到的參數如建設成本、合理利潤率、折現率等的測算與評估過程中收益法的評估思路、評估途徑基本一致，這恰恰是評估所擅長的專業技術。這部分的工作成果既便于政府考慮財政支出和承受能力，又可以使社會資本意識到PPP項目的長期合理回報，對PPP項目的“落地”具有明顯的助力作用。

（二）發揮價值尺度功能

付費機制關系PPP項目的風險分配和收益回報，是PPP項目合同中的核心條款，目前形成的PPP項目付費機制有政府付費、使用者付費、可行性缺口補助+使用者付費三種，政府在設置付費機制時，要考慮項目產出是否可計量、對項目公司的適當激勵、在項目實施過程中的付費機制的變更或調整、財政承受能力等多種因素，資產評估在此過程中可以充分發揮專業“價值量化”的功能，準確測算回報，完善付費體系，保證付費體系的科學性，解決政府和社會資本對此的疑慮。

（三）PPP項目應用績效評估

國辦發[2015]42號文提出：“建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化”。財政部《關于印發〈預算績效管理工作規劃（2012-2015年）〉的通知》（財[2012]396號）明確提出，要發揮資產評估在預算績效管理中的專業服務作用。中國資產評估協于2014年4月發布《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，對評估中的績效評價進行指引。PPP項目在全生命周期的運行過程中，是否在各個階段均滿足合同約定的績效標準要求，完全可以借助于資產評估對績效評價的手段來加以評判和考核量化。

（四）傳統資產評估在PPP中的體現

在PPP項目實施過程中，除了物有所值評價和財政承受能力論證這樣具有“PPP特色”的評估咨詢外，不乏傳統的評估服務點，如：《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》要求項目實施完成后的移交階段，應按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據；PPP項目在開始之初進行投入時，會涉及到股權、債權、固定資產、土地使用權、無形資產等的估值，這正是我們資產評估一直以來所擅長的領域；進行物有所值評價時PPP值中的政府配套投入的合理評估；存量公共服務項目在轉型為PPP項目過程中，為防止流失應依法進行資產評估，合理確定價值；還有資產評估機構和資產評估師目前提供的抵押資產評估、股權質押評估和項目現金流預測分析等咨詢服務同樣可以為PPP項目的融資提供服務。

四、強化評估自身能力，助推PPP發展

PPP熱浪的涌現在為評估行業拓寬市場的同時，也對評估行業提出了更高的要求，“打鐵還需自身硬”，筆者認為可從以下幾個方面著手，提高資產評估機構服務質量。

一是加快行業內與PPP項目相關的咨詢與評估工作準則的起草和出臺工作，以更好地指導資產評估服務PPP，評估協會應鼓勵行業內形成具有權威性和競爭性的標桿機構，起帶頭示范作用。

二是開展PPP專業服務運營課題研究。評估機構可以在公司內部成立專門的PPP推動小組，準確解讀《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發42號文）中所明確的13個公共服務領域的相關政策法規，學習研究在各領域出現的PPP示范項目，形成一套行之有效的PPP評估咨詢體系。

三是加強與政府、高校、企業、協會的聯系與溝通。積極推薦評估行業骨干參與PPP項目理論的研究及相關政策的制定，保持對PPP項目參與的熱情和敏感性。

四是加強人才培養，培育復合專業的評估專家和項目經理。具有系統知識儲備和較強組織管理能力的項目經理，能夠更有效地和政府及社會資本方溝通，制定最優的評估咨詢方案，助推PPP服務供給側結構性改革。

[1] 張國春. 服務供給結構性改革 推動評估行業創新發展[N].中國會計報，2016.9.

[2] 供給側改革下 PPP政府采購如何發力[N].中國政府采購報，2016.3.

[3] 政府采購應為供給側改革全面落實發揮作用.采招網資訊報道，2016.4.

[4] 張國春.資產評估與供給側結構性改革[J].中國資產評估，2016.4.

[5] 楊偉暾，趙仕坤.資產評估應當在PPP模式中發揮更大的作用[J].中國資產評估，2016.2.

[6] 紀鑫華.提高中介咨詢質量優化PPP模式設計[N].中國財經報，2016.8.