淺談政策理論研究工作的風險管理

廣東出入境檢驗檢疫局副局長 孟傳金

局長論壇

淺談政策理論研究工作的風險管理

廣東出入境檢驗檢疫局副局長 孟傳金

政策理論研究是現(xiàn)代化公共決策系統(tǒng)的重要組成部分，是謀事之基、成事之道。黨中央國務院歷來對政策理論研究工作非常重視，習近平總書記多次強調，要圍繞大局出謀劃策、貢獻智慧，“身在兵位，胸為帥謀”，主動對黨和國家全局工作、對黨中央抓的重點工作進行深入研究，多出大主意、好主意。李克強總理也強調指出，當好政府工作的第一參謀助手，既要有宏觀思維，又要撲下身子承擔具體操作，圍繞破解發(fā)展難題和突出矛盾加強調查研究，為政府科學決策和施政提供有力支撐。

近年來，我國政策理論研究（以下簡稱“政研”）工作不斷邁向專業(yè)化、科學化，在政策規(guī)劃、政策設計、政策分析、政策評估等方面日益完善。但是，隨著現(xiàn)代化進程的加快、政府職能的轉變和改革的不斷深入，影響政府決策的因素日益復雜，對政研工作提出了更高標準和要求。新形勢下，如何識別與規(guī)避政研風險，構筑風險應對機制，確保政研成果符合政治大局方向，符合事物發(fā)展規(guī)律，切實發(fā)揮服務決策和助推實踐的功能，已成為政研工作不可忽視的基礎環(huán)節(jié)。

一、政策理論研究的風險管理內涵及特性

一般來說，政策理論研究的風險管理是指政研部門對工作過程中所面臨的不確定性，對研究目標、方向及結果所造成的影響，實施指揮、控制、協(xié)調等多方面的活動。其目的是保證研究方向正確，研究目標“聚焦”，研究方法科學，研究成果管用。

從風險管理理論來看，政研的風險管理同樣也包含三大特性：

一是未來性。風險無處不在。政研中的任何活動都可能面臨風險，這些風險具有未來的不確定性。無論人們的認知能力如何，未來事件的發(fā)生發(fā)展，始終存在著可變性。管理風險本身，也意味著管理未來。只有盡可能地探索未來、了解未來、認識未來，才能贏得未來。

二是目標性。政研的風險管理最明顯、最突出的目標就是消除政研過程中的不確定性。政研部門資源的有限性，決定了風險管理范圍的有限性，即政研的風險管理要優(yōu)先滿足最迫切、最重要的目標，并以此帶動其它潛在風險的預防和消除。

三是信息性。政研過程中的不確定性，主要是由于對未來實踐缺乏足夠的信息。在此情況下，對不確定性的正確判斷，應以當前所掌握的信息為基礎，進而實施應對策略，改變不確定性對目標的影響。沒有對信息的管理，就談不上對不確定性的正確認識，更談不上改變不確定性。

顯然，政研風險管理的內涵與特征，要求政研部門和研究人員務必掌握大量的第一手材料，務必對社會經濟形勢有相對客觀全面的把握，務必吃透政策的前因后果和可能影響，這樣才能最大程度地預防和消除政研中面臨的風險。

二、政策理論研究的風險管理框架

風險管理的成功取決于風險管理框架的有效性，而框架的有效性則取決于是否抓住了風險管理的基本要素。為此，政研的風險管理應以習近平總書記提出的“辯證思維、戰(zhàn)略思維、全局思維和改革思維”為指導，以風險管理理論為基本遵循，以科學化、制度化、規(guī)范化為保障，構建政研風險管理的基本框架。

該框架包括風險信息采集、風險評估（風險識別、風險分析、風險評價）、風險應對、監(jiān)督檢查及改進等四個部分（如下圖所示）。它們形成了一個完整的動態(tài)循環(huán)過程，并可實現(xiàn)閉環(huán)管理與持續(xù)改進，從而達到風險管理的基本要求。

政策理論研究的風險管理框架圖

三、政策理論研究的風險管理實務

政策理論研究的風險管理框架，給具體的政研實踐指明了方向，提出了思路。若要順利實施并發(fā)揮作用，須準確理解其內容要求，掌握其操作實務。

（一）風險信息采集

在實施風險管理前，要深入了解政研的任務需求與背景信息，明確政研的風險范圍、風險大小和評估準則。比如，政研工作既有對全局性、戰(zhàn)略性重大問題和新情況新問題開展調查研究，提出預見性意見的；又有對貫徹執(zhí)行上級路線、方針、政策等情況進行調研，提出措施建議的；還有評價重大決策的實施效果，提出評估結論的，任務需求不同，背景情況不同，風險種類也不同，風險控制要求和評價準則也會有差異。

（二）對政研工作開展風險評估

1. 風險識別。從廣度上來說，政研工作涉及的領域和范圍非常廣泛，經濟、政治、社會、文化無所不包；從深度上來說，政研也需要深入到某一個領域，或某一個政策點進行深入研究和探索。由于涉及點多、面廣、情況復雜，必須識別出相關風險種類。

一是政治和法律風險。首先政治問題是根本性問題。建國后尤其是改革開放以來，黨和國家制定了一系列正確的方針政策，極大地促進了社會主義各項事業(yè)的發(fā)展。同時，我國還存在著決策理論方法欠缺、科學決策水平不高、政策前后不一致或相互矛盾等問題。盡管這些問題都是客觀的，也是發(fā)展中不可避免的，但不能上升到政治層面，更不能在堅持黨的領導、堅持社會主義制度等基本路線方針政策上動搖。其次，適用法律或引用法律的錯誤也是政策理論研究中不可接受的風險。

二是研究方向偏差風險。“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規(guī)矩”。萬事萬物的發(fā)展都離不開其規(guī)矩和準繩。現(xiàn)代社會是一個高度組織化的社會，社會問題日益復雜，社會矛盾日趨尖銳，對特定問題的處理總會牽涉其他問題，引起連鎖反應。政研課題多針對敏感、重大、焦點問題，需要考慮因素較多。受認識、視野、能力所限，研究人員考慮問題可能會有疏漏，但若不能秉持歷史唯物主義的觀點，堅守科學辯證法的思維，保持客觀中立的立場，研究工作極易迷失方向，陷入純粹的政策維護或政策批判怪圈而產生消極影響。

三是理論脫離實際風險。政研的目的是通過搜集原始資料，把握真實情況，促進正確決策，推動問題解決。政研工作若陷入學術研究的怪圈，或脫離實際空談問題，其結論就毫無參考價值，甚至導致政策失誤風險。這種情況與研究人員責任心不強，選題不準、深入不夠、審核把關不嚴和調研質量不高等不無關系。

四是成果輸出風險。一般情況下，政研成果的輸出可以有課題報告、專題報告、理論文章（指在公開刊物上發(fā)表）、提案議案、可行性報告、各種智庫內參文章等多種形式。不同的輸出形式，其受眾和影響力也不同。比如，理論文章的受眾主要是行業(yè)或領域的同行，專題報告、提案議案往往要提交給上層領導決策參考，課題報告因體例、結構、形式、內容等要求，字數(shù)往往較多，短時間不易把握精髓或要義。然而，在實際工作中，不少政研只注重前期研究，不重視后期成果的深度挖掘和轉化利用，未能打通政策理論研究與決策參考、實踐應用的“最后一公里”。

五是政研成果宣傳風險。宣傳工作是一把雙刃劍。由于對政研的政治法律風險、研究方向風險、理論脫離實際風險等方面把控不到位，或者是對宣傳內容、宣傳時機和宣傳受眾掌控不嚴，通過社會新聞媒體和內部宣傳渠道宣傳相關政研成果，可能引發(fā)干部職工思想混亂、影響事業(yè)健康發(fā)展，甚至可能導致對檢驗檢疫系統(tǒng)工作和形象造成影響與危害。

2. 風險分析和評價。通過上述風險識別可知，政研過程中的風險是始終存在的，而且不同的風險類別，對政研成果及其應用的影響程度也不一樣。為此，可在堅持問題導向基礎上，采取“四問”方式開展風險分析和評價，深刻認識把握風險的表現(xiàn)形式、影響程度，從而為風險應對和提高政研質量奠定堅實基礎。

一問是否存在政治和法律錯誤。政治風險和法律風險主要表現(xiàn)為政研工作與黨和國家的基本路線方針政策不一致、違背法律法規(guī)規(guī)定或產生沖突等。政治和法律風險對政研成果輸出影響最大，即風險程度最大，一旦觸碰底線，影響不可挽回，應引起政研部門和研究人員的高度重視。

二問是否存在研究方向偏差。“差之毫厘，謬以千里”。研究方向偏差主要表現(xiàn)為偏離中心工作、“聚焦”錯誤、文不對題、不具理論或實踐創(chuàng)新及推廣價值等，風險程度雖不大，但會導致政研成果價值大打折扣。

三問是否存在脫離實際情況。政研工作脫離實際主要表現(xiàn)為研究內容過于學術化、脫離客觀實際、考慮問題過于簡單化等，其政治風險固然不大，但毫無參考價值和實際意義。

四問是否形成有效輸出。政研未能形成有效輸出或轉化利用主要表現(xiàn)為，成果出來后要么僅作為發(fā)表文章的基礎素材，要么在項目結題后即束之高閣，缺乏與政府決策部門、參政議政部門的良性互動，輸出渠道也非常有限，還缺乏對輸出效果的持續(xù)跟蹤，給人“虎頭蛇尾”“有頭無尾”之感。

由上可知，后三類風險雖不至于產生嚴重負面社會效應，但應劃歸工作失敗的范疇，猶如“溫水煮青蛙”一樣，隨著時間推移和負面效應積累，將大大削弱政研工作的地位、作用及價值，影響研究人員的責任心、榮譽感和積極性，甚至產生“政研就是寫寫文章”的偏見乃至“政研無用論”。

（三）政策理論研究工作的風險應對

實踐表明，規(guī)避政研過程中的可預見或不可預見風險，單靠研究人員的自主自發(fā)行為并不是治本之策。從組織管理學角度來說，政研部門若要實施連續(xù)有效的風險應對舉措，應突出抓好四方面的工作。

一是從思想層面認識風險管理對政研工作的助推作用。這是提高風險防范能力的前提。風險管理作為現(xiàn)代社會治理的基礎理論之一，具有抓住主要矛盾和關鍵點，并以較小成本付出，取得較大收益的管理優(yōu)勢，無疑為預防和消除政研風險提供了有力抓手。

二是建立健全政策理論研究工作機制。這是提高防范風險能力的基礎。通過建章立制和規(guī)范管理，將風險分析和評價的目標、原則、程序、要求，貫徹于政策理論研究預研、立項、中期評估、結題驗收、成果轉化、實效評估、持續(xù)改進等全過程。比如，建立課題立項專家評審制度，可以將政治和法律風險消除在萌芽狀態(tài)；建立中期評估制度，可以消除研究方向偏差和脫離實際情形；建立政策理論研究成果轉化及績效評價制度，可以最大程度地發(fā)揮政研成果的社會價值；還有建立溝通協(xié)作機制，可以消除交流障礙、協(xié)作不暢、責任不明晰等常見問題。

三是努力培養(yǎng)和打造一支政治素質高、基本功過硬和實踐能力強的政策理論研究隊伍。這是提高風險防范能力的關鍵。就政治素質而言，至少應具備三個方面的特質：一是政治敏銳性和政策敏感性強；二是大局觀和事業(yè)心、責任心強；三是實事求是和求真務實精神突出。“基本功過硬和實踐能力強”則要求研究人員不僅要成為“寫文章”的能手，還要成為既會提煉總結，又會宣傳推廣，更會實踐操作的多面手，方能做到“上接天線，下接地氣”。

四是重視政策理論研究成果的宣傳推廣。創(chuàng)新宣傳推廣形式，注重利用新媒體、會議研討、評估活動等多種手段，積極推廣優(yōu)秀的政研理論與實踐成果，營造良好的工作氛圍，提高干部職工對政研重要性的認識。要主動加強與各級政府相關部門的溝通聯(lián)系，拓寬政研成果輸出層次和輸出渠道。這些措施具有信息來源廣泛、目標性和互動性強等優(yōu)勢，通過相互影響、相互彌補，也可達到預防和消除政研工作各類風險的效果。與此同時，還要高度關注政研成果的宣傳風險，建立宣傳成果分級審核機制，針對各類社會媒體和內部宣傳渠道的平臺特點和受眾群體，嚴格掌控政研成果的宣傳內容、宣傳時機和受眾范圍，預測各種內外影響風險可能并有效加以防范。

（四）監(jiān)督檢查和改進

從風險管理全過程來看，監(jiān)督檢查是確保風險管理效能的最根本手段。風險識別、風險分析和評價、風險應對，歸根結底都要落腳于改進活動，這樣才能實現(xiàn)風險管理的目的。政研工作的監(jiān)督檢查和改進活動至少包括兩個方面的內容：

一是建立監(jiān)督檢查制度，并使之常態(tài)化。比如，根據(jù)時間或任務進度，政研部門定期組織和開展專項或全項目檢查活動；再如，建立政研工作質量分析制度，以年度或跨年度為節(jié)點，全面分析政研各要素情況，把握政研工作整體水平，從而為改進和加強政研工作提供客觀真實的依據(jù)。

二是建立持續(xù)改進計劃，并使之系統(tǒng)化。“不積跬步，無以至千里。不積小流，無以成江海”。持續(xù)改進的對象應涵蓋政策理論研究工作的目標設置、管理機制、工作制度、隊伍建設和保障措施等全部內容，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，保證政研風險最小化和效果最大化。具體操作上，可根據(jù)前述監(jiān)督檢查的結果，分步驟、分層次、分階段逐步推進和完善。