《資產評估法》新分界激發評估行業發展新活力

陳蕾 毛業梁

資產評估法的施行，有利于規范資產評估行為，促進評估行業健康發展，維護市場經濟秩序，助力中國經濟結構改革。作者立足于《資產評估法》新分界視角，剖析評估專業人員新分界與評估業務新分界的具體內容，比較評估師與評估從業人員、法定評估業務與一般評估業務的共性和差異，并進一步提出《資產評估法》新分界在激發評估行業發展新活力方面的積極影響和可行性建議。

一、引言

供給側結構性改革是中國經濟在新常態下突破瓶頸、轉型升級的必然選擇，而混合所有制改革作為國企改革的重要突破口，是供給側結構性改革的重要抓手。當前正值供給側結構性改革及國企混合所有制改革的關鍵時期，資產評估更須有效發揮價值發現與價值尺度、價值管理與價值激勵、價值優化與價值守護等服務功能。恰逢其時，《中華人民共和國資產評估法》（以下簡稱“《資產評估法》”）歷經全國人大常委會十年四次審議，于2016年完成從草案到法律的蛻變。《資產評估法》的施行，無疑有利于規范資產評估行為，促進評估行業健康發展，維護市場經濟秩序，助力中國經濟結構改革。

在涉及評估專業人員、評估機構、行業協會、監督管理的多方面規定中，《資產評估法》特別明確了評估專業人員和評估市場業務的新分界，將評估專業人員劃分為評估師與評估從業人員，將評估業務劃分為法定評估業務與一般評估業務。眾所周知，人才資源和市場資源是評估行業賴以生存和發展的核心資源，上述新分界必將有效激發評估行業發展的人才活力和市場活力。鑒于此，本文擬立足于《資產評估法》新分界視角，剖析評估專業人員新分界與評估業務新分界的具體內容，比較評估師與評估從業人員、以及法定評估業務與一般評估業務的共性和差異，探討《資產評估法》新分界在激發評估行業發展新活力方面的積極影響，并圍繞評估行業人才與業務發展進一步提出可行性建議。

二、《資產評估法》中的評估專業人員新分界

（一）評估師與評估從業人員的新分界

事實上，在《資產評估法》頒布以前，評估專業人員的界定經歷過兩次重大變化。最初的《中華人民共和國資產評估法（草案）》（以下簡稱“草案”）一審稿和二審稿將評估專業人員僅限定為注冊評估師；2014年，伴隨國務院行政審批制度改革，評估師職業資格基本由準入制改為實行水平評價類職業資格管理，2015年的草案三審稿于是將“注冊評估師”修改為“評估師”，同時刪去評估師執業注冊規定，并明確“具有高等院校專科以上學歷的公民，可以自愿申請參加評估師職業資格全國統一考試”，至此資產評估師報考條件得以適當放寬，但是對于評估從業人員是否能夠執業尚未明確規定；直到2016年，草案四審稿及《資產評估法》將評估專業人員放寬至評估師和評估從業人員，如圖1所示。

正式出臺的《資產評估法》第八條規定，“評估專業人員包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員。評估師是指通過評估資格考試的評估專業人員。國家根據經濟社會發展需要確定評估師專業類別。” 在此基礎上，《資產評估法》還從評估專業人員的機構執業、享有權利、履行義務、禁止行為、執業要求、會員管理、法律責任等方面分別進行規定，如表1所示。

在表1所列有關評估專業人員的具體規定中，部分是對評估師和評估從業人員的統一要求，如二者均享有《資產評估法》賦予的權利；部分則對二者存在差異性要求，特別是在身份門檻、承辦業務和報告簽署類型等方面存在專業性差異。對此，下文將對評估師和評估從業人員進一步展開共性分析和差異分析，二者關系可歸納如圖2所示。

圖1 評估專業人員分界演進圖

表1 《資產評估法》涉及評估專業人員的相關規定

圖2 評估師與評估從業人員對比關系圖

（二）評估師與評估從業人員的共性分析

經比較，評估師和評估從業人員在執業機構數量、享有權利、履行義務、禁止行為、執業要求和法律責任等方面存在共性。

1. 執業機構數量相同

《資產評估法》對評估專業人員提出在機構執業的兩點要求，即無論是評估師還是評估從業人員，都只能通過加入評估機構和接受評估機構指派來開展評估業務，都只能在一個評估機構從事業務。即使一名評估師擁有多種評估執業資格，也只能選擇在一個具有單一評估資質的評估機構執業，或者在一個同時具備多種評估資質的綜合性評估機構執業。

2. 享有權利相同

無論是評估師還是評估從業人員，其在依法開展業務過程中，均受法律保護，均享有《資產評估法》賦予的權利，例如有權要求委托人提供相關資料和提供必要協助；有權向有關國家機關或其他組織查閱從事業務所需的文件、證明和資料；有權拒絕委托人等相關當事人的非法干預；有權簽署評估報告；有權平等享有行業協會章程所規定權利等。

3. 履行義務相同

評估師和評估從業人員都應履行《資產評估法》規定的義務。在職業道德方面，二者均須誠實守信，依法獨立、客觀、公正從事業務，均須對評估活動中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私予以保密；當與委托人或者其他相關當事人及評估對象有利害關系時，均應回避。在執業規范方面，二者均須遵守評估準則，履行調查職責，獨立分析估算，勤勉謹慎從事業務；均須對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證。除此之外，二者都需要完成規定的繼續教育，保持和提高專業能力，都需要接受行業協會的自律管理，履行行業協會章程規定的義務。

4. 禁止行為相同

評估師和評估從業人員都不得發生《資產評估法》所禁止的行為，具體包括：私自接受委托從事業務、收取費用；同時在兩個以上評估機構從事業務；采用欺騙、利誘、脅迫，或者貶損、詆毀其他評估專業人員等不正當手段招攬業務；允許他人以本人名義從事業務，或者冒用他人名義從事業務；簽署本人未承辦業務的評估報告；索要、收受或者變相索要、收受合同約定以外的酬金、財物，或者謀取其他不正當利益；簽署虛假評估報告或者有重大遺漏的評估報告等。

5. 執業要求相同

評估師和評估從業人員在接受評估機構指派承辦評估業務時，都需要按照《資產評估法》執業要求，履行評估程序。例如，根據評估業務具體情況，應當對評估對象進行現場調查，收集權屬證明、財會信息和其他資料并進行核查驗證、分析整理，作為評估的依據；恰當的選擇評估方法，除特殊規定外，應當選擇兩種以上方法，經綜合分析，形成評估結論，編制評估報告；評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章。

6. 法律責任相同

評估師和評估從業人員都需要對其從事的評估業務承擔責任。無論是評估師還是評估從業人員，如違反規定，發生《資產評估法》所禁止的行為，都將由有關評估行政管理部門予以警告，并視情況責令停止從業六個月以上一年以下；有違法所得的，將沒收違法所得；情節嚴重的，將責令停止從業一年以上五年以下；構成犯罪的，還會被依法追究刑事責任。其中，如果涉及簽署虛假報告，評估師和評估從業人員可能面臨的行政處罰和刑事責任將更為嚴重，即由有關評估行政管理部門責令停止從業兩年以上五年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止從業五年以上十年以下；構成犯罪的，依法追究刑事責任，終身不得從事評估業務。此外，評估師和評估從業人員違反規定，給委托人或者其他相關當事人造成損失的，由其所在的評估機構依法承擔賠償責任。評估機構履行賠償責任后，可以向有故意或者重大過失行為的評估專業人員追償。

（三）評估師和評估從業人員的差異比較

評估師和評估從業人員在專業身份門檻、機構設立條件、承辦業務和簽署報告、專業能力和執業經驗等方面存在差異。詳見表2。

1. 專業身份門檻差異

作為評估專業人員的主要分界依據，專業身份門檻設定是評估師與評估從業人員之間的關鍵性差異。其一，評估師是通過評估資格考試的評估專業人員。評估資格考試具體是指由有關全國性評估行業協會按照國家規定組織實施的評估師資格全國統一考試。以資產評估師為例，較之2015年5月起實施的《資產評估師職業資格制度暫行規定》，《資產評估法》放寬了評估師的報考條件，取消了對報考人員專業類別和工作年限的要求，具有高等院校專科以上學歷的公民即可報名參加評估資格考試。可見，評估師的專業身份門檻依然存在但已相對降低。其二，評估從業人員具體是指具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員，亦可以理解為是具有評估專業知識及實踐經驗、且在評估機構從事評估業務的非評估師。可見，“具有評估專業知識及實踐經驗”是其關鍵的認定依據，但此依據側重于原則性和主觀性限定，如果作為評估從業人員的普適性門檻尚缺乏統一標準，存在操作難度，故暫時更適合于由不同評估機構結合具體情況靈活把握和自主判斷。

表2 評估師與評估從業人員的差異比較

2. 機構設立條件要求差異

《資產評估法》對評估機構設立時應具有的評估師數量以及合伙人或股東資格作出要求。首先，合伙形式的評估機構應當有兩名以上評估師，公司形式的評估機構應當有八名以上評估師，但不要求評估師必須屬于同一專業類別。其次，評估機構設立無論采用合伙形式還是采用公司形式，均要求其合伙人或股東的三分之二以上是具有三年以上從業經歷且最近三年內未受停止從業處罰的評估師；當合伙人或者股東只有兩名時，兩名合伙人或者股東都應當是達到上述要求的評估師。而評估機構設立條件中并沒有對評估從業人員的相關要求，一般是評估機構設立成功后才開始聘用評估從業人員開展評估業務。

3. 承辦業務和簽署報告差異

簽署評估報告是評估活動中的關鍵環節之一。評估報告是呈現評估結果的載體，也是評估過程的記錄。對此，《資產評估法》第二十七規定，“評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估專業人員簽名并加蓋評估機構印章。”不過，在具體承辦業務和簽署報告類型方面，評估師和評估從業人員享有不同的具體權利。根據《資產評估法》第二十八條，“評估機構開展法定評估業務，應當指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦，評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章。”因此，評估從業人員可以從事評估業務，但只能簽署一般評估業務的評估報告，并且在從事法定評估業務時，也必須與兩名以上評估師一并承辦業務。應該看到，較之《資產評估法》頒布以前的評估報告只能由評估師簽字的相關規定，上述條款已經在極大程度上賦予評估從業人員前所未有的報告簽署權利。

三、《資產評估法》中評估業務的新分界

（一）法定評估業務與一般評估業務的新分界

根據評估業務是否自愿進行，可以將其劃分為自愿進行的一般評估業務和必須進行的法定評估業務。一般評估業務，是由委托人自愿委托評估機構確定動產、不動產、企業價值、無形資產的價值或者財產損失等；法定評估業務則具有強制性。回顧歷史，法定評估業務一直是評估機構的主要業務來源，但隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，非國有資產規模不斷增加，越來越多的交易雙方出于自愿原則，聘請評估機構對交易資產進行價值評估。對此，《資產評估法》第三條規定，“自然人、法人或者其他組織需要確定評估對象價值的，可以自愿委托評估機構評估。涉及國有資產或者公共利益等事項，法律、行政法規規定需要評估的，應當依法委托評估機構評估。”

圖3 法定評估業務與一般評估業務對比關系圖

值得注意的是，法定評估業務和一般評估業務雖然同屬于評估業務范疇，并具有許多相同之處，但在具體效力與要求方面存在差異。把握二者的共性，同時厘清二者的界限，有利于更好發揮評估服務的專業性。下文將對法定評估業務和一般評估業務進一步展開共性分析和差異分析，其中部分內容以資產評估為例，二者關系可歸納如圖3所示。

（二）法定評估業務與一般評估業務的共性分析

1. 主要評估目的相同

在一般評估目的方面，法定評估業務和一般評估業務具有相同的一般目的，即為資產交易當事人雙方提供擬交易資產的價值參考。在特定評估目的方面，法定評估業務和一般評估業務都可能涉及單項資產的轉讓、出資、租賃、抵質押、清算等，以及整體資產的出售、兼并、重組、聯營、清算等各類合法的經濟行為，所以二者特定評估目的的主要類型亦具有相似性。

2. 基本評估程序相同

《資產評估法》對法定評估業務和一般評估業務所要求進行的基本評估程序具有一致性。例如，委托人有權自主選擇符合規定的評估機構；評估事項涉及兩個以上當事人的，由全體當事人協商委托評估機構；委托人應當與評估機構訂立委托合同；評估機構應當對評估報告進行內部審核；評估機構及其評估專業人員對其出具的評估報告依法承擔責任；委托人對評估報告有異議的，可以要求評估機構解釋；委托人認為評估機構或者評估專業人員違法開展業務的，可以向有關評估行政管理部門或者行業協會投訴、舉報，有關評估行政管理部門或者行業協會應當及時調查處理，并答復委托人。

3. 基本評估方法相同

根據《資產評估法》第二十六條，“評估專業人員應當恰當選擇評估方法，除依據評估執業準則只能選擇一種評估方法的外，應當選擇兩種以上評估方法”，但其并未對法定評估業務和一般評估業務在評估方法的數量與類型選擇等方面做出差異性規定。這一點與評估準則的相關處理方式具有一致性。在評估業務中，市場法、收益法和成本法是三大基本的評估方法。評估方法的選擇和使用主要受評估目的、價值類型和資料收集情況等因素的影響，并不因為評估業務是法定還是非法定而有所區分。

4. 評估基本準則、具體準則和指導意見等依據相同

《資產評估法》明確規定，評估機構及其評估專業人員開展業務應當遵守法律、行政法規和評估準則。其中，評估基本準則由國務院有關評估行政管理部門制定，評估執業準則和職業道德準則由評估行業協會依據評估基本準則制定。資產評估準則體系分為基本準則、具體準則、評估指南和指導意見等四個層次，具體由2項基本準則、1項職業道德具體準則、5項程序性具體準則、6項實體性具體準則、5項評估指南和9項評估指導意見等組成。因此，評估機構和評估專業人員無論是開展法定評估業務還是一般評估業務，均須遵守評估準則。其中，2項基本準則、1項職業道德具體準則和5項程序性具體準則，以及《評估機構業務質量控制指南》、《資產評估價值類型指導意見》等是其開展任何評估業務均須遵守的執業規范；6項實體性具體準則、其他7項評估指導意見以及《以財務報告為目的的評估指南（試行）》、《知識產權資產評估指南》等須根據實際評估業務所涉及的資產類型等因素有所選擇地使用，但這些均不因為評估業務是法定還是非法定而有所區分；唯有《企業國有資產評估報告指南》和《金融企業國有資產評估報告指南》因涉及國有資產評估，特別適合作為評估機構和評估專業人員開展與國有資產事項相關的法定評估業務的準則依據。可見，對于同一資產類型或同一特定目的下的法定評估業務和一般評估業務，其評估基本準則、具體準則、指導意見、以及部分評估指南等準則依據具有共同性。

表3 法定評估業務與一般評估業務的差異比較

5. 機構法律責任相同

評估機構接受委托人委托指定評估專業人員對評估對象進行評估，是評估行為的主要參與主體。無論是開展法定評估業務還是一般評估業務，評估機構如違反規定，發生《資產評估法》所禁止的行為，將由有關評估行政管理部門予以警告，并視情況責令停業一個月以上六個月以下；有違法所得的，將沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節嚴重的，將由工商行政管理部門吊銷營業執照；構成犯罪的，還將依法追究刑事責任。其中，如果涉及出具虛假報告，除以上可能承擔的行政責任和刑事責任外，評估機構將由有關評估行政管理部門責令停業六個月以上一年以下。

（三）法定評估業務與一般評估業務的差異分析

法定評估業務和一般評估業務在法定效力與性質、具體業務范圍、業務承辦和報告簽署人員、檔案保存期限、委托人法律責任、評估指南依據等方面存在差異。詳見表3。

1. 法定效力與性質差異

法定評估和一般評估的分界，主要通過兩點來判斷：一是是否涉及國有資產或者公共利益等事項，二是是否由法律、行政法規規定其需要評估；只有兩點都具備才屬于法定評估。在法定效力方面，法定評估業務的評估結果通常直接作為資產交易的最終價格，或者作為確定最低交易價格的依據。例如，《拍賣法》規定，“拍賣國有資產，依照法律或者按照國務院規定需要評估的，應當經依法設立的評估機構評估，并根據評估結果確定拍賣標的的保留價”； 國資委《關于中央企業資產轉讓進場交易有關事項的通知》規定，“資產轉讓按照有關規定需進行資產評估的，應當進行評估并履行相應的核準、備案手續，首次掛牌價格不得低于經核準或備案的資產評估結果”，“經公開征集沒有產生意向受讓方的，轉讓方可以根據標的情況確定新的掛牌價格并重新公告，如擬確定新的掛牌價格低于資產評估結果的90%，應當獲得相關資產轉讓行為批準機構書面同意。” 而一般評估業務出于委托人自愿評估的原則而進行，其評估結果對交易雙方只具有參考性；交易是否達成或者交易價格具體如何，由雙方自主判斷并共同決定。由此可見，在業務性質上，法定評估業務被賦予了法定的參考證明效力，無疑具有較強的鑒證性；一般評估業務則更多體現為咨詢性。

2. 具體業務范圍差異

法定評估業務涉及國有資產和公共利益等事項，前者具體涉及國有企業合并、分立、改制，轉讓重大財產，以非貨幣性財產對外投資，清算等情形，后者具體涉及股票和債券發行、政府采購、金融機構撤銷等情形。最早對法定評估作出規定的法律，可以追溯到1993年頒布的《公司法》；最早對法定評估作出規定的行政法規，可以追溯到1991年發布的《國有資產評估管理辦法》；發展至今，累計已有7部法律和16部行政法規的相關規定構成法定評估的業務范圍。一般評估業務則體現為市場中的政府或企業出于自愿的原則，對涉及自身利益的經濟行為進行評估。雖不涉及國有資產或公共利益，也不是法律或行政法規的規定情形，但其具體業務類型較之法定評估業務更加廣泛；除了常見的單項資產評估和企業價值評估以外，還涉及管理咨詢、績效評價等多種類型。并且，一般評估的具體業務類型還會隨著市場經濟發展和新興業務涌現等而越發豐富。

3. 業務承辦和報告簽署人員差異

前已述及，法定評估業務因涉及國有資產或公共利益等事項，評估機構必須指定至少兩名相應專業類別的評估師承辦，評估報告應當由至少兩名承辦該項業務的評估師簽名并加蓋評估機構印章。一般評估業務對評估專業人員無此特殊要求，評估師和評估從業人員均可承辦及簽署評估報告。

4. 檔案保存期限差異

評估檔案是記錄評估專業人員實施評估程序、形成評估結論以及各主體之間權利與義務關系的重要證明文件，可以為司法部門、有關監管部門和評估行業協會的查詢或檢查提供事實依據。此前，根據《資產評估準則——工作底稿》，評估業務檔案自報告日起至少保存10年。如今，根據《資產評估法》第二十九規定，“評估檔案的保存期限不少于十五年，屬于法定評估業務的，保存期限不少于三十年”。可見，評估檔案保存期限有所延長，且法定評估業務的評估檔案保存期限是一般評估業務的兩倍，這一期限差異主要是出于加強法定評估管理，以更好保護國有資產和公共利益。

5. 委托人法律責任差異

為防止國有資產流失、保護公共利益，《資產評估法》專門對法定評估業務作出規定，委托人的相關違法行為可能涉及行政責任、民事責任和刑事責任。即，法定評估業務的委托人如果發生未依法選擇評估機構、索要或收受回扣、串通或唆使出具虛假評估報告、未如實提供相關資料、未正確使用評估報告等違法行為的，將由有關部門責令改正；拒不改正的，將處十萬元以上五十萬元以下罰款；有違法所得的，將沒收違法所得；情節嚴重的，將對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；造成損失的，將依法承擔賠償責任；構成犯罪的，將依法追究刑事責任。而對于一般評估業務的委托人，因其是自愿選擇評估機構進行評估，按照合同約定享有權利和承擔義務，所以，當其給他人造成損失時，僅需依法承擔民事賠償責任。

6. 評估指南依據差異

如前所述，雖然法定評估業務和一般評估業務的評估基本準則、具體準則和指導意見等依據相同，但是在5項評估指南中，《企業國有資產評估報告指南》和《金融企業國有資產評估報告指南》分別是根據國有資產評估管理有關規定、金融企業國有資產評估管理有關規定等制定，目的是為了維護社會公共利益和資產評估各方當事人的合法權益。這2項評估指南專門立足于規范涉及此類資產的法定評估業務，因而對其具有強制性。而對于一般評估業務，這2項評估指南雖可作為其類似業務參照，但不具有強制約束力。

四、《資產評估法》新分界激發評估行業發展新活力

通過剖析和比較《資產評估法》新分界的具體內容，厘清了評估師與評估從業人員，以及法定評估業務與一般評估業務的共性和差異。也不難看出，《資產評估法》新分界與時俱進，必將有效激發評估行業發展新活力。

（一）評估專業人員新分界激發評估行業發展的人才活力

截至2015年12月底，全國有執業評估師13萬余人，評估從業人員60余萬人。在此基礎上，如果能進一步提升評估師人才規模及素質，完善評估師人才結構，提高評估從業人員執業熱情，就極有可能大幅激發評估行業發展的人才活力。《資產評估法》對評估專業人員的新分界，恰好有利于降低從業門檻，賦予評估權利，明確評估責任，激發人才活力。其一，評估師報考條件的放寬，能夠拓寬人才引進渠道，增強行業人才儲備，優化行業人才結構；其二，評估從業人員簽署報告的賦權，能夠培養人才執業主人翁意識，提升人才執業信心，鼓勵人才自我提升；其三，評估師簽署法定評估報告的賦權，能夠強化評估師法律地位，穩定評估師執業心態，加快人才梯隊建設節奏；其四，評估專業人員義務與責任的明晰，能夠加強評估專業人員職業道德，提高評估專業人員風險意識，提升評估人才整體素質。

（二）評估業務新分界激發評估行業發展的市場活力

《資產評估法》對評估業務的新分界，體現了評估市場多層次的需求和評估行業未來發展的趨勢，回歸了資產評估價值發現和價值尺度等功能特性，滿足了維護社會主義市場經濟秩序的迫切需要，也因此有助于實現評估市場的全面開放和激發評估行業發展的市場活力。其一，確立法定評估業務的特殊地位，突出體現評估的價值鑒證功能，能夠保證法定評估業務的客觀性和公正性，提高評估行業整體公信力意識，捍衛國有資產安全和維護社會公共利益；其二，明晰法定評估業務與一般評估業務的差異，兼顧評估行業多年發展的有益經驗與創新需要，能夠拓寬評估機構市場業務范圍，理順評估業務多層次、多樣化體系，完善評估行業公平競爭市場環境；其三，將一般評估業務與法定評估業務并舉，突出體現評估的價值咨詢特性，能夠加強評估機構人員配置靈活性，拓展評估機構業務創新空間，推進評估咨詢類業務百花齊放，激活評估行業發展的無窮潛力。

（三）評估行業人才與業務發展建議

綜上所述，評估人才和評估業務可被視為評估市場中的供需雙方，《資產評估法》對二者分別設定的新分界，能夠更好實現評估人才與評估業務的有效對接，同時有效激發二者的發展活力。但也應看到，《資產評估法》新分界在發揮積極影響的同時，也在無形之中增加了評估行業的自律管理壓力。對此，一方面，建議評估行業協會進一步完善評估專業人員的自律管理機制。特別是要加快建立對評估從業人員專業知識和實踐經驗的考評標準，加強對評估從業人員的教育培訓和報告抽查力度，及時更新和定期公布評估專業人員名單，優化評估專業人員的誠信檔案管理體系，打造適合于推動評估專業人才自我提升的激勵機制，構建多層次的評估專業人員自律管理體系；另一方面，建議評估行業協會進一步完善評估業務的自律管理體系。特別是要加快構建針對一般評估業務的示范性培訓機制和指導意見體系，分別建立法定評估業務和一般評估業務的質量控制制度，配套制定與推進評估業務質量提升和模式創新相關的激勵措施，構建多層次的評估業務自律管理體系。

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