我國網(wǎng)約車立法規(guī)制之完善建議

袁麗瑋

[摘要]網(wǎng)約車是區(qū)別于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的新興業(yè)態(tài)，本質(zhì)上是一種共享經(jīng)濟(jì)。它的出現(xiàn)既解決了城市交通問題，滿足了乘客出行需要，但是帶來的社會(huì)問題、法律沖突和監(jiān)管難題也是不容忽視的。在我國，如何在改革的前提下，根植于我國社會(huì)的現(xiàn)狀，有效平衡各方利益，選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管路徑是當(dāng)下我國網(wǎng)約車立法規(guī)制的應(yīng)有之義。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車 共享經(jīng)濟(jì) 立法規(guī)制

網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)的一種，是國家“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略方針的內(nèi)容之一，雖然網(wǎng)約車僅是這個(gè)共享經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)縮影，卻也正發(fā)揮著其優(yōu)勢，不斷地為社會(huì)提供更加便捷、實(shí)惠和個(gè)性化的服務(wù)。當(dāng)然，其弊端不可忽視，但這并不是拒絕此類服務(wù)的理由。探索建立完善的準(zhǔn)入制度，讓符合條件的市場參與者進(jìn)入市場，為消費(fèi)者提供服務(wù)，將資質(zhì)不足者拒之門外，這將成為平衡創(chuàng)新與安全的第一步。

我們將以《天津網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》為例，從以下三方面進(jìn)行分析并對(duì)我國網(wǎng)約車立法規(guī)制提出完善建議：

一、網(wǎng)約車監(jiān)管方向：不與共享經(jīng)濟(jì)偏離。

共享經(jīng)濟(jì)，一般認(rèn)為是指擁有閑置資源的機(jī)構(gòu)或個(gè)人有償讓渡資源使用權(quán)給他人，讓渡者獲取回報(bào)，分享者利用分享他人的閑置資源創(chuàng)造價(jià)值。網(wǎng)約車的出現(xiàn)，大大提升了車輛使用效率，也減少了乘客等待的時(shí)間和用車成本，是“互聯(lián)網(wǎng)+”在客運(yùn)領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是共享經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)。

包括國務(wù)院交通運(yùn)輸部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，目前我國相關(guān)法律法規(guī)文件將網(wǎng)約車歸入出租汽車范疇，各地的具體實(shí)施辦法相繼出臺(tái)，細(xì)化了實(shí)施網(wǎng)約車經(jīng)營者的許可制度、設(shè)定經(jīng)營者準(zhǔn)入條件，以及車輛標(biāo)準(zhǔn)、駕駛員許可條件等。但是，如果套用固有的傳統(tǒng)出租汽車監(jiān)管路徑，必定會(huì)阻礙網(wǎng)約車的發(fā)展。從這些規(guī)范性文件的立意可看出，交通部等對(duì)網(wǎng)約車這一新興事物和商業(yè)模式在一定程度上可以說是僅做到了表面支持，實(shí)則仍是堅(jiān)持傳統(tǒng)的管制思路，似乎是要將諸如此類新事物都必須納入政府的監(jiān)管才能取得良性發(fā)展，才能更好發(fā)揮其優(yōu)勢。把網(wǎng)約車等同于傳統(tǒng)出租汽車采取類似的管控手段必然要求網(wǎng)約車平臺(tái)、車輛、駕駛員都必須取得出租汽車特許經(jīng)營資質(zhì)，這樣就會(huì)大幅度的增加了整個(gè)行業(yè)的運(yùn)營成本和政府管理成本。另一方面，這些規(guī)范性文件實(shí)質(zhì)是新增了新的行政許可，這不符合行政許可法的基本理念，也是交通部等主管部門之前對(duì)網(wǎng)約車發(fā)展持支持態(tài)度的自我否定。李克強(qiáng)總理在《2015年政府工作報(bào)告》中提到“政府要積極制定互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的詳細(xì)計(jì)劃，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等高新尖科技與傳統(tǒng)行業(yè)的結(jié)合，并給與必要的資金支持”。[]網(wǎng)約車的發(fā)展正是公共交通運(yùn)輸市場的創(chuàng)新發(fā)展，是共享經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容，但是這些辦法的出臺(tái)，意味著網(wǎng)約車共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路受到阻礙。具體到條文，例如，天津《暫行辦法》第7條第（一）項(xiàng)規(guī)定“具有企業(yè)法人資格，非本市企業(yè)法人的，應(yīng)當(dāng)在本市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并在本市依法納稅”，要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，逐一申請(qǐng)經(jīng)營許可，必將導(dǎo)致網(wǎng)約車的地域性分割，顯然忽略了互聯(lián)網(wǎng)的開放性特征，與互聯(lián)網(wǎng)的無邊界特征形成沖突。

基于共享經(jīng)濟(jì)而發(fā)展的網(wǎng)約車，作為一種新興事物，有別于傳統(tǒng)的出租車運(yùn)輸行業(yè)。《城市出租汽車管理辦法》己被廢止，新的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》以及各地的網(wǎng)約車暫行辦法己相繼發(fā)布，但是就目前來看，很多的監(jiān)管理念、管理手段和具體措施依然是繼承了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的相關(guān)規(guī)定。網(wǎng)約車的發(fā)展和管理，需要基于共享經(jīng)濟(jì)，并且以發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，對(duì)于網(wǎng)約車這類新興事物，需要我們以寬容的心態(tài)和新的視角去看待，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、制定程序方面：科學(xué)立法、民主立法，并進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和公平競爭審查。

江必新教授提出：“要抓住抓牢互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代開創(chuàng)的民主法治發(fā)展機(jī)遇，堅(jiān)定推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法與民主立法，從而為法治中國建設(shè)提供最有利的體制和機(jī)制性條件。”2016年7月26日，國務(wù)院公布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，7月27日交通運(yùn)輸部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，兩個(gè)改革文件對(duì)出租汽車行業(yè)改革的方向、重點(diǎn)任務(wù)提出了明確要求，對(duì)網(wǎng)約車規(guī)范管理作出了具體規(guī)定，為網(wǎng)約車的依法管理提供了法律支撐。從天津市交通運(yùn)輸委發(fā)布的相關(guān)消息可得知，按照國務(wù)院以上兩個(gè)文件的有關(guān)要求，市交通運(yùn)輸委結(jié)合天津市實(shí)際，會(huì)同法制、發(fā)展改革、市場監(jiān)管、公安、通信等相關(guān)部門共同研究，多次召開人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、市民乘客代表、出租汽車企業(yè)、網(wǎng)約車平臺(tái)公司、出租汽車駕駛員等各界人士參加的專題座談會(huì)，廣泛聽取意見建議，反復(fù)論證、起草了我市出租汽車行業(yè)改革三個(gè)政策文件征求意見稿，并向社會(huì)公開征求意見。因此，從本《暫行辦法》的制定主體及制定過程可以看出，天津市政府對(duì)這次關(guān)于網(wǎng)約車的政策文件的制定的重視，并且致力做到科學(xué)立法與民主立法。

就目前從新聞媒體、政法網(wǎng)站等，我們均未找到有關(guān)此次網(wǎng)約車立法前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的內(nèi)容。網(wǎng)約車作為社會(huì)上出現(xiàn)的新興事物之一，在網(wǎng)約車合法化之前，由于沒有法律法規(guī)對(duì)其規(guī)制的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，必然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，曾經(jīng)出現(xiàn)過一些網(wǎng)約車司機(jī)對(duì)乘客的不當(dāng)行為，如對(duì)乘客進(jìn)行騷擾、侵犯乘客的人身和財(cái)產(chǎn)安全等問題。由北京、上海、廣東等10省市消協(xié)組織完成的（（2016年專車消費(fèi)安全狀況調(diào)查報(bào)告》于2016年3月底發(fā)布，其內(nèi)容顯示有45.05%的受訪者表示在乘坐網(wǎng)約車時(shí)擔(dān)心安全問題，而在未乘坐過網(wǎng)約車的受訪者中，安全問題也是其不愿意選擇專車出行的主要原因之一。另外，駕駛員的行駛風(fēng)險(xiǎn)也是需要防范的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了制定更加具有針對(duì)性的監(jiān)管措施，應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)對(duì)策。就目前階段，國內(nèi)關(guān)于網(wǎng)約車性質(zhì)、監(jiān)管路徑等重大問題仍存在非常大的爭議，在各地對(duì)網(wǎng)約車先行先試不足，調(diào)研并不充分，尚未形成各具特色的網(wǎng)約車管理經(jīng)驗(yàn)。因此，我們建議相關(guān)政府部門能夠定期評(píng)估相關(guān)政策措施的落實(shí)效果，在己到實(shí)施期限或未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施，能夠及時(shí)調(diào)整或者停止實(shí)施。

公平競爭審查方面，2016年6月的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》規(guī)定，國務(wù)院各部門、各省級(jí)人民政府及所屬部門均應(yīng)在有關(guān)政策措施制定過程中進(jìn)行公平競爭審查，并從維護(hù)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度列出了審查標(biāo)準(zhǔn)，為行政權(quán)力劃定了18個(gè)“不得”，其中包括有不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場等。而一些省市網(wǎng)約車暫行辦法對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)、駕駛員和車輛在市場準(zhǔn)入方面進(jìn)行了限制，限制了外地戶籍人員和外地車輛進(jìn)入本地網(wǎng)約車市場的機(jī)會(huì)。這種基于戶籍和注冊(cè)地設(shè)置的差異化準(zhǔn)入制度，客觀上會(huì)產(chǎn)生排除、限制競爭的效果，因此，相關(guān)省市出臺(tái)這些限制性的措施，應(yīng)該說明差異化待遇的合理性、正當(dāng)性以及必要性。另外，《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》明確規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認(rèn)為具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)；沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺(tái)；制定政策措施及開展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人意見或向社會(huì)公開征求意見。因此，網(wǎng)約車暫行辦法的出臺(tái)前政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭的自我審查，并且依法公開相關(guān)信息。但就目前來看，天津及其他省市政府部門對(duì)出臺(tái)的網(wǎng)約車管理暫行辦法是否進(jìn)行了自我公平競爭審查并未公開說明。

三、網(wǎng)約車立法規(guī)制中應(yīng)當(dāng)遵循的原則

各地在通過制定政策法規(guī)來規(guī)范網(wǎng)約車行為的過程中，應(yīng)當(dāng)遵循最基本的原則，不能超越界限。

1.合法性原則。行政法中的合法性原則主要包括兩個(gè)方面：一是法律優(yōu)先，即行政立法不得超越法律之上，不得與法律相抵觸；二是法律保留，即行政活動(dòng)必須以法律的明確授權(quán)為前提和基礎(chǔ)，法無授權(quán)即禁止。因此在制定關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)約車的相關(guān)規(guī)定時(shí)，一定要嚴(yán)格遵循現(xiàn)有相關(guān)法律的規(guī)定，不能超越法定權(quán)限。天津《暫行辦法》中存在多處明顯違反上位法的現(xiàn)象，其中最突出的就是違反了《行政許可法》第16條第4款明確規(guī)定，“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》關(guān)于下位法不符合上位法的情形判斷列舉了以下情形：下位法縮小或擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍、權(quán)利范圍、行政主體或其職權(quán)范圍、法定職責(zé)期限、適用條件以及行政處罰的行為、種類和幅度范圍。交通部出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)，運(yùn)營車輛及駕駛員均做出了規(guī)定，天津市依據(jù)該暫行辦法并結(jié)合天津市具體情況制定的《暫行辦法》在以上三個(gè)方面限制條件方面做出了更細(xì)致的規(guī)定。但在這些規(guī)定中并非都是對(duì)上位法的具體細(xì)化，而是屬于增加限制的許可條件。例如，對(duì)車輛排量及軸距的規(guī)定，均縮小了申請(qǐng)?jiān)S可的主體范圍。盡管目前法律對(duì)網(wǎng)約車這種新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)缺乏相應(yīng)規(guī)定，并且各地在制定相關(guān)規(guī)定時(shí)有各自的考量，但一切活動(dòng)都應(yīng)于法有據(jù)，嚴(yán)格依照現(xiàn)有的法律制定相關(guān)規(guī)則，遵循行政合法性原則。

政府立法應(yīng)當(dāng)依照法定程序，推進(jìn)堅(jiān)持民主、科學(xué)立法。《行政許可法》第46條規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。為了能夠更好的反映各方利益需求，在制定網(wǎng)約車法律法規(guī)的過程中，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)利益主體舉行聽證會(huì)，聽取各面的意見，使廣大民眾參與立法，使立法更能體現(xiàn)科學(xué)性。

2.比例原則。行政法意義上的比例原則是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式進(jìn)行。口政府在立法過程中應(yīng)當(dāng)將比例原則作為衡量立法是否合理的標(biāo)準(zhǔn)，把握好介入市場的尺度，兼顧各方利益關(guān)系。面對(duì)網(wǎng)約車這種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不是是否監(jiān)管的問題，而是如何監(jiān)管并且能夠取得良好效果的問題，這就要求行政監(jiān)管模式要隨著新情況的出現(xiàn)而轉(zhuǎn)變，政府在對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)自己所扮演的角色給予準(zhǔn)確定位。網(wǎng)約車之所以能夠迅速在全國200多個(gè)城市得到發(fā)展，是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果，是廣大人民群眾自發(fā)選擇的結(jié)果，符合市場發(fā)展規(guī)律。盡管對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成了巨大沖擊，但是政府不能對(duì)新興事物進(jìn)行壓制，而是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持比例原則，在保障消費(fèi)者權(quán)益和維護(hù)好公平競爭的環(huán)境兩個(gè)方面做好監(jiān)管工作。無論是國務(wù)院簡政放權(quán)、推動(dòng)行政審批制度改革的原則和要求，還是《行政許可法》的具體規(guī)定，都要求盡量減少準(zhǔn)入管制，更多通過事中事后監(jiān)管履行管理職責(zé)，據(jù)此對(duì)網(wǎng)約車設(shè)定行政許可需要科學(xué)認(rèn)真地進(jìn)行論證。就目前的情況看，接入平臺(tái)的網(wǎng)約車的安全問題、駕駛員資質(zhì)、犯罪記錄和違章問題、保險(xiǎn)問題等都已經(jīng)可以由平臺(tái)公司通過技術(shù)和商業(yè)手段解決。因此，應(yīng)當(dāng)采用“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管司機(jī)和車輛”的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。總之，政府在立法過程中要把握重點(diǎn)，平衡各方面主體的關(guān)系而不能通過全面立法導(dǎo)致對(duì)市場的過度干預(yù)。