三權(quán)分置視域下土地承包權(quán)有償退出機制初探

秦夢圓

摘要：2016年，國務(wù)院出臺的“三權(quán)分置”厘清了承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上的權(quán)利，核心問題是保護農(nóng)民的土地承包權(quán)。鼓勵農(nóng)民分階段自愿有償退出土地承包權(quán)，對土地經(jīng)營的長遠發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。本文從處置原則、立法機制、經(jīng)濟補償、社保等方面提出實質(zhì)性建議，以期為建構(gòu)我國特色土地承包權(quán)退出機制有所裨益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)； 有償退出；經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：D922.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、退出的必要性

1.三權(quán)分置的政策利好

在“三權(quán)分置”背景下，土地所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，經(jīng)營權(quán)歸經(jīng)營主體所有，著重保護農(nóng)戶的土地承包權(quán)。事實上，現(xiàn)行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期，理清三權(quán)關(guān)系，增強了農(nóng)地流動性，也讓土地承包權(quán)逐步退出看到了希望。

2.土地利用的現(xiàn)實需求

土地承包權(quán)的有償退出以進城農(nóng)民為主要對象，這部分群體在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)或經(jīng)濟來源和穩(wěn)定住所，其擁有的土地撂荒嚴(yán)重，及時“變現(xiàn)”，可以使其帶著財富進城。讓市場配置土地資源，既能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，也能保障農(nóng)戶的財產(chǎn)利益，最大程度激發(fā)已荒地的經(jīng)濟價值，促進農(nóng)地保障功能與財產(chǎn)屬性相結(jié)合。

實踐證明，建立農(nóng)地承包權(quán)有償退出機制，更符合土地經(jīng)濟發(fā)展的長遠利益。因為，如果只是短期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，一方面農(nóng)民時刻擔(dān)心承包方違約，加重后期土地修復(fù)成本；另一方面，承包方顧慮前期投資負擔(dān)過高，難以取得預(yù)期回報收益，投資承包的積極性受到抑制。

二、創(chuàng)新退出機制

為增加土地退出的可行性，筆者提出了具有針對性的解決對策，旨在讓更多有條件的農(nóng)民退出土地承包權(quán)，提高農(nóng)村土地使用效率，推進新型城市化進程。

1.處置原則：尊重農(nóng)民意愿

堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，嚴(yán)格保護承包權(quán)，維護農(nóng)民合法權(quán)益，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，不論是完全退出，僅流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，還是保留其全部權(quán)利、自主經(jīng)營，都由農(nóng)民自愿申請，集體投票或簽字，不得違背承包農(nóng)戶的意愿。

各級政府、村集體都不得強迫進城農(nóng)民退出“三權(quán)”，要在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點。其中，山地村荒棄土地退出可通過直接經(jīng)濟補償?shù)姆绞剑擎?zhèn)周邊可通過退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，或允許農(nóng)民將土地作為資本入股合作社，保護農(nóng)民實質(zhì)權(quán)益。

2.循序漸進：先流轉(zhuǎn)再退出

土地是農(nóng)民安身立命之本，考慮到農(nóng)民的戀土情節(jié)及家園依賴心理，退出是一個漫長的過程，農(nóng)地制度改革具有長期性和復(fù)雜性。退地門檻更高，退地者須有穩(wěn)定、可靠的居所與收入來源。要尊重農(nóng)民的選擇，就必須遵循循序漸進的原則， 從幫助農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)做起，同時逐步推進承包權(quán)的退出。流轉(zhuǎn)向退出的轉(zhuǎn)變，要由點及面開展，審慎穩(wěn)妥推進，同時“因地制宜”，充分考慮各地土地狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合自身的實踐探索和制度創(chuàng)新。

3.能動立法：消除制度障礙

政策方面，實行“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度變革的創(chuàng)舉，實踐方面，試點地區(qū)開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等已取得一定成效，總結(jié)形成可推廣、可借鑒的做法和經(jīng)驗，政策先行，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。

然而法律規(guī)定卻滯后于政策規(guī)定，因此要加快農(nóng)村土地承包法等立法修訂工作，密切關(guān)注集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等法律問題，及時制定健全農(nóng)村土地承包權(quán)退出的具體辦法，明確退出在法律上的正當(dāng)性和法律效力，消除制度障礙。村集體要幫助農(nóng)民審核退出協(xié)議，保證農(nóng)民利益，減少法律糾紛。

4.榜樣帶動：宣傳成功案例

根據(jù)社會心理學(xué)和經(jīng)濟學(xué)理論，當(dāng)一個理性經(jīng)濟人對公用品有兩個選擇時，往往會傾向于多數(shù)人選擇的那一方，即從眾心理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會可以通過宣傳前期試點流轉(zhuǎn)、退出，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的成功案例，合理運用農(nóng)民的從眾心理，積極引導(dǎo)有條件、有意愿的農(nóng)民先行退出承包經(jīng)營權(quán)，吸引更多農(nóng)民隨之退出，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。

同時，應(yīng)積極鼓勵農(nóng)戶以土地入股的形式組建農(nóng)業(yè)合作社，自主經(jīng)營，自享收益。各村可以充分利用自然優(yōu)勢，挖掘人文資源，嘗試創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、果蔬采摘示范園等，培育新型經(jīng)營主體。

5.經(jīng)濟補償：加大財政扶持

設(shè)計合理的土地退出經(jīng)濟補償機制是實現(xiàn)土地承包權(quán)順暢退出的核心。針對退出補償金籌措難的問題，很多學(xué)者提出以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的融資方式，筆者認為，這種短期捆綁不是長久之計。

一方面，政府部門、農(nóng)業(yè)信用社可以設(shè)計針對土地承包權(quán)的專項退出基金或貸款，建立補償周轉(zhuǎn)資金池，對通過金融機構(gòu)融資的村集體給予貸款貼息貼費支持，幫助其解決“贖金”的籌措問題。另一方面，政府可以設(shè)立針對承包方的小額信用貸款、補貼政策或?qū)ｍ椯Y金，完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，減輕承包大戶的經(jīng)濟壓力，降低其經(jīng)營風(fēng)險。

6.社保隨身：減少后顧之憂

土地通常是進城務(wù)工農(nóng)民群體失業(yè)收入無保障的最后依賴，失地農(nóng)民雖然能獲得一定的退出補償，但仍面臨失業(yè)、社會保障、制度法律等風(fēng)險。因此，構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)退出風(fēng)險控制機制，防范農(nóng)民的退地風(fēng)險必不可少。

政府可以試點推行以退出土地換城市社保政策，用完善的社會保障制度給農(nóng)民一顆“定心丸”，確保農(nóng)民退地進城生活后都能和城市居民一樣，享受最低生活補貼、失業(yè)保險等社會基本保障，減少其后顧之憂，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

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