家庭發展視野下的社會政策問題研究

王陽+關博+顧嚴

摘要：我國正經歷深刻的人口與社會轉變，家庭承擔傳統責任的能力受到挑戰，家庭功能正在弱化，同時經濟社會環境變化也給家庭帶來了沖擊。使用可評估性評價和規范分析方法，以家庭發展能力為視角，以社會政策三個主要領域為重點，可以有效發現存在的城鄉、區域和群體多重分割，相關政策間缺少協調、配套及政策缺位等問題，乃至影響了扶持家庭的效果。建議構建“權利公平、廣泛受惠、重點突出”的社會政策總目標，從扶持范圍、制度建設和重點對象等方面，著力化解不利于穩定家庭功能的因素，形成自創保障與社會保障相互促進的家庭發展局面。

我國正經歷深刻的人口與經濟社會轉型，家庭變遷既是這一轉型過程的結果，又是推動這一轉型過程的一個重要因素。處在變遷中的家庭，在今天面臨著全新的矛盾、焦慮和問題，亟待社會的重視，也需要政府的關心和關懷。黨的十八大報告要求，加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點，同時提出，要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力讓人民過上更好生活。《國家人口發展“十二五”規劃》要求，提高家庭發展能力，促進家庭和諧幸福。完善社會政策，提升改善民生效果，使各類家庭能夠享受更高生活水平和實現發展可持續性，這既是社會政策守住底線，維護廣大人民根本權益和社會公平正義的切實體現，又是通過規則設計加強民生保障，改進政策科學性和實效性的現實要求。

一、已有研究的評述和本研究的設計

（一）已有研究的評述

社會政策是政府制定的，用于調節社會活動中出現的服務與被服務關系，指導公共部門行為的準則，包括一系列的法律法規及政府條例、計劃、項目、制度、措施和辦法。社會政策設計一種制度或確立一種分配原則，將共同創造的社會財富、價值以及社會負擔，合理地分配給社會成員，同時對違反這種分配原則所導致的社會沖突，能夠合理地公正地解決。[1]再分配和資源共享是社會政策的基本特征，社會福利計劃與公共服務項目是社會政策的制度載體。[2]從社會政策的歷史演進看，范圍基本被界定在就業、收入分配、社會保障（社會保險和社會救助）、教育、醫療衛生、住房、社會福利服務及個人社會服務等領域。[3]不同國家或地區的社會政策體系或社會福利體系的區別，主要表現為沒有完全覆蓋上述幾個領域，或者具體領域內公共服務項目的完備性與社會福利的慷慨度。[2]

家庭是社會的細胞和基本單位，是社會生活的微觀組織形式。一般認為，家庭的福利水平取決于家庭功能的效率，而后者取決于家庭自身的發展能力。西方學者側重從質量和效率的角度分析家庭功能，[4-8]并建立了評定家庭功能的指標體系。[9]西方發達國家在1990年代開始進行以“發展型家庭政策”為導向的社會政策改革，旨在增強家庭功能，并把家庭政策作為政府對經濟和社會發展的投資。[10]

家庭發展能力是家庭發展視域中的重要概念，在國家政策和相關研究中，大都將其作為衡量家庭功能情況的表達。已有的研究文獻直接界定“家庭發展能力”的為數不多，按照對概念內涵和外延認識的深度和廣度，歸納和整理四個主要的概念界定如下：一是認為，家庭發展能力是家庭憑借其所獲取的資源滿足每一個家庭成員生活與發展需要的能力。[9]二是認為，家庭發展能力是家庭促進自身功能不斷優化升級、有效滿足其成員合理需要，以及實現自身結構穩定與生命周期可持續演進的各種手段方式的總和，主要包括生活供給、優生優育、健康長壽、接受教育、勞動致富、抵御風險和資源整合七個方面的能力。[11]三是認為，家庭發展是家庭生命周期理論與家庭生計理論的結合。[12]家庭發展能力是家庭根據所處的不同生命周期階段和發展任務，利用自身擁有的稟賦、權利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭發展可持續性的綜合能力。家庭發展能力是建立在家庭發展權利、家庭稟賦和家庭策略基礎之上，以實現家庭生活狀況的改善和家庭發展的可持續性為根本目標。四是認為，家庭發展能力是其成員個人發展能力的總和，其中包括勞動致富、合理消費、學習創新、交流溝通、優生優育、撫幼贍老、傳承文明、健康生活、資源整合、抵御風險等。[13]

綜合已有研究文獻給出的“家庭發展能力”的界定，可以得出以下四個結論：第一，家庭發展能力與家庭自身擁有的資源和能力正相關，為家庭提供資源，增強家庭功能，都是提高家庭發展能力。第二，家庭能夠獲取到滿足成員需要的資源，表明家庭有發展能力。第三，資產狀況決定家庭發展能力，因而宏觀政策要降低外力沖擊（風險）對家庭資產的影響，消除家庭貧困。第四，能夠整合內、外部資源的家庭，才能實現自身的可持續發展。

本研究認為，家庭發展能力是家庭能夠從內、外部獲取資源滿足成員需要，并能夠整合內、外部資源增強自身功能，從而實現可持續發展的能力。家庭可獲取的資源是家庭發展能力的一個重要前提條件，前者的總量決定后者的水平。資源可以是家庭擁有的物力、財力、人力等各種物質要素，也可以是具有無形特征但卻能給家庭成員帶來某種利益或滿足感的一種或一系列活動。融入家庭視角的社會政策，究其范疇，以寬口徑理解，雖無關政策目標，但涉及家庭的社會政策；以窄口徑理解，則是針對家庭福利，并對家庭資源及行為產生影響的社會政策，即所謂的“家庭政策”。[14]本項研究重點關注家庭擁有各種福利和服務以滿足成員需要，實現自身可持續發展的狀況。

（二）本研究的設計

社會政策通常體現了政府部門對一個問題或領域所持的正式立場，政策指導行動并試圖改變未來。基于此，已有研究在撫老育幼、婦兒健康、子女教育等領域對社會政策扶持家庭中的問題，展開了有一定深度和創見性的探討。可供后續研究參考和吸取經驗的判斷，主要有以下三個：一是集合政策制定和實施兩個環節探索現有社會政策的問題。[8]二是社會政策效果具有多重性和多面性，既要考察多個利益相關者的態度，又要確立對政策的、穩定和一致的價值評判。[15]三是政策執行主體，包括政府部門工作人員、公共服務機構系統及人員、非政府組織的領導及服務人員等的行為，都會影響政策效果。[13]

然而，要解決社會政策促進家庭發展效果不佳的問題，還有賴于提出政策的總目標和總思路，并確定關鍵的政策路徑和具體的工作措施，但已有研究卻未能充分做到。主要不足有如下三個：一是缺乏對社會政策主要元素的結構性分析；二是缺乏對社會政策體系及各政策之間協調關系的系統化分析；三是缺乏對社會政策和相關制度執行過程績效的動態評估。對此，本研究擬彌補部分研究空白，對社會政策過程展開動態評估，考察政策滿足目標群體和重要的利益相關主體需求的狀況，探討現有政策在內容安排和執行上的主要問題。

社會政策是形成主體工作的依據，也是產生一系列可監測結果的根據。在現實中，政策轉化為結果的過程并不總是線性的、有序的或可預測的。[16]除政策自身的結構性特征以外，也受到背景因素的影響，并受環境中的積極和消極因素影響而產生不同的結果。[17]因此，通過簡化上述復雜的過程，使用“政策/項目—實施—結果”邏輯順序來概括，并建立包含最多數關鍵要素的政策研究框架，如表1所示。

本文主要使用制度的規范分析方法和公共政策可評估性評價方法。“政策/項目—實施—結果”進程涉及政策內容和利益群體。對政策內容的分析，采用制度的規范分析方法，重點是研究制度產生的激勵作用和引導最優化選擇的狀況。對利益群體的分析，采用公共政策可評估性評價方法，重點是研究他們關于政策結果價值的判斷和態度，把握政策內容滿足其需求的程度和進展，以顯示政策取得了何種層次的績效。

本文共分四個部分，接下來的第二部分描述人口與經濟社會轉變中家庭的深刻變化，第三部分剖析社會政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要問題，第四部分提出盡快完善社會政策的建議。

二、人口與經濟社會轉型中家庭的深刻變化

當代中國家庭的快速變遷，既有來自人口轉變直接給家庭帶來的一系列變化，又有來自外部經濟社會環境變化給家庭帶來的沖擊和影響。在社會現代化進程中，技術革命、生產生活方式、城鎮化、社會流動、福利制度、居住條件、交通和通信等的發展都給家庭帶來了影響，推動家庭規模、形態、結構及功能等的種種變化。

（一）家庭規模縮小

近年來，我國人口出生率持續下降，直接導致家庭戶均人口數量降低，家庭規模呈現小型化。據第六次人口普查數據（后文簡稱“六普”）顯示，全國的總和生育率已經降到1.18，比1982年時的2.86減少了近1.7。中國婦女的生育率已經遠遠低于世代更替的水平（2.1）。一方面，人口初婚和生育年齡在不斷推遲。縱觀過去20多年里，我國未婚人口數量增加了一倍，主要是晚婚的貢獻。人口平均初婚年齡從1990年的22.79歲上升到2010年的24.85歲，初婚年齡提高了2歲多。大城市人口初婚年齡比全國的平均水平更高。比如，2011年，上海市男性和女性的初婚年齡分別是29.26歲和27.15歲，而北京市男性和女性的初婚年齡分別是27.8歲和26.2歲。基于此，人口生育年齡也在推遲，十年間上升了1.65歲。據“六普”數據顯示，2010年，中國人口平均初育年齡為26.15歲，其中，城市、鎮和鄉村的平均初育年齡分別為28.83歲、26.30歲和25.33歲。而在2000年，上述四個數據分別是24.50歲、25.94歲、24.79歲和23.88歲。另一方面，不愿生育的人口比重正在攀升。2006年，北京市35歲以上的未生育（包括暫未生育和自愿不育）女性，1990年占比4.08%，到2006年上升到11.79%，此后還在繼續增加。上海市2008年的一項統計顯示，未婚者的生育意愿只有85%個。戶籍人口表示不愿生育的比重占7.93%，而2003占比為3.37%。有83.4%的被調查者感到撫養孩子的經濟壓力很大。在大城市，由政策導致的強制性節育已經轉變為由觀念導致的自愿節育，這一轉變也正在中小城市甚至許多農村地區發生。

生育率下降直接導致戶均人口數量日益降低。據“六普”數據顯示，中國戶均人口為3.09人，比第五次人口普查時的3.46減少0.37人，低于許多發達國家的戶均水平。大城市更是出現超低的生育率。據各城市的“六普”數據顯示，上海市戶均人口為2.49人，杭州為2.59人，天津為2.80人，蘭州為2.82人。而人口老齡化最嚴重的日本，據2011年的統計，戶均人口為2.46人。中國大城市的戶均人口已經接近日本的水平。

（二）家庭形態多樣

工業化的快速發展促進了城市居民家庭的變化，尤其是婦女走出家庭參與經濟活動，在一定程度上改變了家庭的性別分工模式。改革開放后的經濟高速增長和技術進步，把我國帶入了一個物質較為豐富的時期，生產方式的變革改變了人們的收入方式，并帶動消費方式和居住方式的變化。同時，生命科學、醫療衛生、避孕節育、信息、通信、交通以及消費等方面的技術進步及普及，也提高了家庭的生活質量。上述經濟社會的一系列轉變，帶來人們對家庭的認知及對家庭生活觀念的轉變，社會對多樣化家庭模式的寬容和接納程度已經大大提高。

當前，在小家庭模式成為主流趨勢的情況下，標準核心家庭的絕對主導地位正在退化，“丁克”、“空巢”、同居、單身、單親，甚至同性戀等非標準的家庭模式顯著增加。根據人口普查數據顯示，1982～2000年，我國標準的核心家庭（一對夫婦和他們的未婚子女）比重從52.89%下降到48.87%，減少了4個百分點；而只有一對夫婦的夫妻家庭比重則從4.78%上升至12.93%，增加了8個百分點；同期，獨居家庭從7.97%上升到8.57%，到2010年“六普”時，該指標的數據更是迅速攀升至14.53%，比1982年的比例增加了近7個百分點；而且據研究預測，獨居家庭的占比還會繼續增加。[18]另有抽樣調查數據顯示，1982～2008年，城市主干家庭的比重從24.29%大幅下降至13.9%；其他大家庭模式的比重也在持續降低中。在小家庭模式中，標準核心家庭比重從66.41%降至50.2%；獨居家庭的比重從2.44%大幅上升至10.4%，到2010年“六普”時更增至17.95%；夫妻家庭的比重則從1993年的12.07%增至2008年的20.0%。

隨著人口老齡化程度加深，網絡式家庭①出現，親化核心家庭②和子代核心家庭重新組合的直系家庭③也在逐漸增多。由于生活水平的提高和醫療衛生條件的改善，新中國成立之初，人口死亡率就出現顯著下降，之后一段時期，人口的平均預期壽命不斷延長。據“六普”數據顯示，2010年平均預期壽命已經達到74.8歲。全國60歲以上的老人占比13.26%，較之“五普”上升了2.93%；65歲以上的老人約為1.2億人，約占總人口的8.87%。人口老齡化顯著增加了家庭撫育贍養的壓力，于是，更多新樣式的家庭不斷涌現。

（三）家庭結構松散

城鎮化和人口流動是影響家庭變遷的重要因素，它們使家庭成員分散，拉長了居住的空間距離，也造成家庭生活碎片化，原本緊密的家庭結構出現松動、零散。現代社會中的城鎮化，不僅給城鎮居民的婚姻、生育和家庭等帶來了直接影響，農村居民也受到了沖擊，在農村家庭出現的眾多變化中，一個最大的影響是造成農村老年空巢家庭大量增加。更為特殊的現象是，在其他國家工業化過程中普遍出現的“鄉-城人口遷移”，由于我國戶籍管理制度造就了社會二元結構，使其異化成為“鄉-城人口流動”。大批外出務工的農業戶籍人口工作與家庭生活分離，在農村形成了大量的“留守家庭”，在城市則形成了大量的“流動家庭”。

迄今，全中國流動人口規模超過2億人，全國農村留守婦女有4 700萬人，留守兒童有5 800萬人。家庭的離散化成為普遍現象。人口流動給農村居民家庭帶來了雙重影響，一方面促進了農村富余勞動力轉移，增加了家庭收入，并在婚姻、生育和家庭觀念等方面受到了現代化的積極影響，但是另一方面，也破壞了家庭生活的完整性，導致家庭生活安排的分離。[19]

（四）家庭功能演化

經濟社會體制的變革，對家庭功能產生了潛移默化的影響，不僅家庭對個人的意義和作用有所變化，家庭功能作為一個統一體，其內在的構成也出現了諸多變化，現代家庭的功能得到發展。第一，農村土地使用權制度改革改變了農村社會的經濟基礎和社會結構。土地聯產承包責任制的推行，使原來在人民公社制度下消失的家庭生產功能在一夜之間復活，家庭不再是一個簡單的集體資源分配單位，而是變成了一個具有明確利益邊界的、獨立的生產單位。第二，市場經濟體制改革激發了個人和家庭發展的積極性，家庭作為獨立單元，產生了向上層社會流動的活力。第三，社會管理體制的改革使個人的社會身份從“單位人”轉變為“社會人”，個人的權利和自由空間被擴大，個人與國家的關系有所調整，個人與家庭的私人領域邊界更加明確。第四，社會保障制度、社會福利安排和公共服務體系的建立，改變了家庭代際關系和養老方式，削弱了“養兒防老”的生育觀念。第五，家庭作為個人安全壁壘的角色得到強化。在風險社會里，隨著各種轉型產生的風險和不確定性，凸顯了家庭的保障功能，家庭仍是個人的安全港灣。

三、社會政策在改善民生、扶持家庭上存在的主要問題

新世紀以來，我國出臺多項重要的社會政策，在就業領域，實施了就業優先戰略和更加積極的就業政策，幫助城鄉困難群體和困難家庭成員就業，運用多種手段鼓勵社會主體提供就業崗位和服務；在收入分配領域，制定了深化收入分配制度改革的若干意見，一定程度地改善了收入分配狀況，遏制了收入差距擴大；在社會保障領域，建立了新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、農村最低生活保障制度等，形成了社會化的保障體系。總體看，社會政策在改善民生上發揮了積極作用，使城鄉就業持續擴大，社會保障和就業財政支出均等化水平不斷提高，勞動收入和居民收入較快增長，家庭財產穩定增加，城鄉最低生活保障標準和農村扶貧標準大幅提升，企業退休人員基本養老金持續提高。

然而，盡管社會政策在改善民生上產生了積極效果，但是還不能高估相關政策的績效。因為社會政策在實施過程中也暴露出了一些問題，以至于給家庭發展帶來不利影響。以就業服務、收入分配和社會保障三個領域為例，社會政策的主要問題有以下三個：

（一）城鄉、區域、群體分割并存，影響家庭及時獲得幫扶

伴隨工業化和城鎮化出現了“鄉-城人口遷移”，大批農村富余勞動力流入城市工作，在城市形成了大量的“流動家庭”。然而，由于戶籍管理制度造就的社會二元結構，致使我國現行社會政策存在明顯的“雙重分割”問題，即“城鄉分割”與“區域分割”并存。此外，社會政策針對特定群體又安排專門政策，形成了“群體分割”。群體性社會政策既各自獨立又相互交叉，政策覆蓋群體、享受范圍和幫扶力度各不相同，削弱了政策的效用。外來流動家庭不能在居住地享受社會政策的扶持，各類群體性政策不能得到合理設計，使家庭公平發展難以實現。這在就業服務和社會保障領域表現較為突出。

在就業服務領域，就業服務政策的“城鄉分割”表現為，當前農村勞動力、特別是外來農村勞動力無法獲得流入地全面的政策幫扶，只能享受鼓勵單位招用、職業培訓、職業介紹和小額擔保貸款等少數就業扶持政策。社區公益性就業組織安置就業困難人員專項補助政策是專門針對城鄉就業困難群體中特別困難的人員制定的，起到“托底”安置的作用。[20]然而，要成為這類政策扶持的“家庭”，就必須經過家庭申報、社區（村）調查核實，及街道（鄉鎮）認定等過程，而按照國家相關政策的規定，可以申報的家庭只能是本地城鎮戶籍家庭。“區域分割”表現為，市、區（縣）及以下的就業扶持政策仍然有很多是以當地戶籍作為享受待遇的必要條件，政策難以形成合力，本地與外地、城市與農村的勞動力不能獲得平等的就業政策幫扶。“群體分割”表現為，政策扶持的“失業人員”和“就業人員”都被一系列的具體條件包括年齡、戶籍、身份、職業、從業時間、單位等，嚴格地局限在了一個群體范圍之內，政策總體規模大、數量多，但政策間又缺乏協調監管，同類人群重復享受政策問題突出。

在社會保障領域，各項制度呈現碎片化發展，與家庭流動性加大的趨勢不相適應。一方面，社會保障制度的統籌層次偏低，目前僅有城鎮職工基本養老保險實現了省級統籌，其他大部分社會保障項目還是地市級統籌或者縣級統籌；另一方面，跨地區社保待遇轉移和關系轉移機制不順暢，一些地方對參保人員待遇轉移和關系接續設置了諸多限制條件，養老保險既得權益確定機制也不完善，不同地區參保時間的年限認定尚無統一規定。同時，城鄉社會保障銜接機制不健全，現有政策忽視了對城鄉居民養老保險中基礎養老金權益的折算，并且對于長期以來存在的基本醫療保險“雙重參保”問題，也沒有提供政策解決出口，導致城鄉流動家庭繼續面臨雙重保費負擔壓力。

（二）相關政策之間缺少協調配套，影響家庭得到實效支持

社會體制轉型給個人和家庭帶來了風險和不確定性，使人們從社會政策中獲得的滿足程度發生了改變，希望通過政策的扶持構筑安全的壁壘，實現個人和家庭穩定生活。然而，由于社會政策之間存在不協調的問題，增大了政策體系的組織成本和運行成本，新增了“內耗”成本，致使相關政策的扶持效用遞減，民生改善的效益不足。這在就業服務、收入分配和社會保障領域表現都比較突出。

在就業服務領域，就業扶持政策促進就業的效益偏低。我國現行資金規模最大且對促進就業產生直接影響的就業扶持政策有三個，即鼓勵用人單位招用的崗位補貼和社會保險補貼政策、鼓勵城鎮就業困難人員靈活就業的社會保險補貼政策，及社區公益性就業組織“托底”安置專項補助政策。綜合多地調研了解的情況發現，上述政策實施中存在較為嚴重的“供需錯位”問題，受惠群體最滿意、政策效果綜合評價最高的是“單位招用政策”，但在實踐中，就業困難人員實現單位就業的機會較少。究其原因是，執行“單位招用政策”對地方政府而言，不但人均促進就業成本高，而且操作繁瑣、過程復雜，如北京市的情況（表2）。

現有財政政策已經對就業服務工作經費安排作出了明確規定，要求由同級財政在部門預算中統籌安排。但是，由于市、區（縣）經濟發展水平和財政收入水平不同，對轄區各級公共就業服務機構的經費安排也就不同，造成政策執行落實情況各異。對于基本經費，區縣財政預算安排不足的，公共就業服務機構、特別是基層公共就業服務平臺多數會側重從事經費開支不大的項目，比如接收培訓機構的上報材料、組織政府部門核定公益性崗位等，而一些投入大、服務周期長、專業性高的項目，就得不到足夠的重視，比如職業指導工作。

在收入分配領域，盡管基本分配制度仍以按勞分配為主體，但是在各種要素按貢獻分配的規則下，勞動力要素在要素分配中的地位下降，導致收入分配政策對家庭參與社會勞動的激勵作用不足。同時，勞動權益保護的政策執行不力，農民工工資拖欠問題、同工不同酬問題、加班待遇、職工培訓以及休假制度不落實等問題長期存在，也制約了家庭增加勞動收入。

近年來，我國在與收入相關的諸多領域出臺了很多政策，旨在改善收入分配狀況，提高勞動收入和居民收入份額，遏制收入差距的擴大，然而，這些政策的實際效果并不明顯。低保政策雖然能改善部分低收入人群的生活狀況，對緩解城市貧困發揮一定的有效作用，但對縮小收入差距的作用并不明顯。此外，自1994年稅制改革以來，我國主體稅制的稅收政策對調節居民收入分配差距起到了一定作用，但也存在調節累退性、調節力度弱化、低收入群體負擔重等問題，嚴重制約了調節的實際效果。考察我國增值稅、消費稅和營業稅三項主要的間接稅在不同收入群體的負擔情況，發現低收入家庭收入中負擔增值稅和消費稅的比例大于高收入家庭。

在社會保障領域，生育保險的鼓勵生育作用不足，不合理的產假規定還限制了家庭的正當哺育行為。目前，我國生育保險僅覆蓋了部分城鎮正規就業群體，覆蓋人群范圍較窄，與人們及家庭對生育保障的政策需求存在較大落差。截至2013年底，生育保險的實際覆蓋率僅為42.9%。即使在生育保險已覆蓋的人群中，也不能完全享有相應的保障權利。同時，機關事業單位還普遍處于生育保險空白狀態，職工因生育行為發生的醫療費用報銷和產假期間工資，都需要單位自行籌措資金負擔。

此外，法定帶薪產假期過短。我國現行生育保險政策規定的帶薪產假為98天，晚育職工可享有30天的“晚育假”，生育時發生難產女職工可增加15天“難產假”，生育多胞胎的，每多生一胞胎可再增加15天產假。國際勞工組織的《生育保障公約》規定，婦女產假不應少于14周。我國98天的常規產假僅滿足國際的最低標準。而從國際橫向比較來看，我國的產假時間也偏短。

（三）社會政策缺位問題業已凸顯，影響家庭享受政策扶持

經濟發展和技術進步改變了人們的工作方式和生活方式，也使人們對社會政策的偏好發生了改變，要求相關政策的扶持對象從定位于特定群體向更廣泛的人群擴展；[21]同時，人口轉變直接加速了家庭的動態變化，出現家庭規模小型化、家庭結構簡單化等現象，這顯著增加了家庭撫育贍養的壓力。多種因素相互交織，使社會政策的需求持續上升，一些特殊家庭希望得到政策在就業服務、社會保障等方面的支持。然而，我國目前相關領域社會政策的安排還較為薄弱、乃至空白，致使家庭生活水平難提高，家庭功能不能得到及時替代和修復。這在社會保障領域表現最為突出。

第一，對于遺屬家庭、失獨家庭等社會政策扶持不足。目前，遺屬家庭、離異家庭的社會保障權益未能得到充分尊重。國外為了確保家庭喪偶者、離異者及其家庭成員的基本生活，大多建立了遺屬養老金機制，使遺屬家庭和離異家庭的配偶及子女，仍然能夠享有職工生前所積累的養老保險權益。然而，我國《社會保險法》僅規定了職工和城鄉居民基本養老保險中個人賬戶積累部分，遺屬可以繼承。對于基礎養老金形成的既得權益部分，還沒有做出明確的規定。此外，計劃生育家庭特殊扶助政策保障能力也不強，原因有受益條件苛刻、保障水平不高、服務照料和精神慰藉方面的保障缺位等。

第二，老年失能風險保障缺位，社會養老和家庭養老的銜接不暢。人口老齡化的微觀表現就是家庭結構的老化，而我國老年長期護理保險卻近乎空白。國外為支持老年護理需求，對承擔護理責任的家庭和社會團體予以一定的鼓勵和補償，建立了家庭、社會和政府共擔的護理經濟責任分擔機制。如美國自上個世紀70年代開始，就在私人職業健康保險領域增加了長期護理保障內容，對因年老、疾病等原因所發生的護理費用予以一定的報銷。相比之下，我國長期護理保障仍然處于起步階段，僅有青島等地區進行了試點，受益人群十分有限。此外，社會養老與家庭養老之間也缺少有效的銜接機制。我國目前社會保障體系中缺乏對家庭養老的包容和支持，相關財政投入仍然主要面向的是養老機構，居家養老政策的著力點也定位于通過政府購買服務解決激發養老服務購買需求、培育市場承接主體等淺層次問題。

四、盡快完善我國社會政策的幾點建議

在我國，家庭面臨的問題很長時間以來未能引起足夠的關注，這是因為相比其他問題，家庭問題在人們心目中是相對次要的問題；并且家庭一直以來被當作私人領域，對于諸如農村養老，留守兒童、城市兒童的撫育等這些重要的家庭問題，人們也大多持自然主義，或者說不去干預的做法，基本留給家庭自我消化、自行解決。如今，家庭已經越來越難以獨自承擔人口與社會轉型帶來的沉重壓力和負擔，急需政府給予支持和扶植。為此，建議以“權利公平、廣泛受惠、重點突出”作為社會政策目標，化解影響穩定家庭功能的因素，形成自創保障與社會保障相互促進的家庭發展局面。

（一）在就業領域，要按照實際居住地確定政策扶持的家庭對象，在省級就業專項資金中安排服務基本經費，擴大就業服務財稅金融政策扶持對象范圍

要將流動家庭納入政策受惠家庭范圍，實現居住地就業失業管理。為此，建議修改《就業促進法》和《關于全面推進零就業家庭就業援助工作的通知》的有關規定，并盡快落實《國家新型城鎮化規劃》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《促進就業規劃》的相關要求。

要為失業家庭創造更多單位就業機會，構建城鄉、區域一體化的就業管理格局。為此，建議修改《關于進一步加強就業專項資金管理有關問題的通知》、完善《關于進一步完善公共就業服務體系有關問題的通知》的有關規定，并盡快落實《國家新型城鎮化規劃》和《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》的相關要求。

要支持就業家庭實現更高質量的就業，轉變就業工作理念，增強就業政策的包容性。為此，建議修改《就業促進法》《就業服務與就業管理規定》和《關于進一步加強就業專項資金管理有關問題的通知》的有關規定，并盡快落實《國家新型城鎮化規劃》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《促進就業規劃》的相關要求。

（二）在收入分配領域，構建人力資本導向型國民收入分配體系，實施以家庭為單位計征個人所得稅，加大對婦兒老殘轉移支付力度

支持家庭的投資教育，盡快在全國范圍內普遍實施中等職業教育全部免除學費，分步實施高中教育、學前一年教育、學前三年教育的定額補助或全額補助。將城鄉低保家庭、扶貧對象家庭、低保邊緣家庭、因災因病致貧返貧家庭全部納入高等教育救助范圍，可配套設立專門的獎扶金。對家庭成員參與市場化教育培訓的投入，按照一定條件給予個人所得稅抵扣或返還。

鼓勵企業加強培訓擴大分紅，促進企業發展與家庭增收的良性互動。落實并拓展對企業培訓的稅收優惠和獎勵等政策，理順專業技術人才和技能人才的職業上升通道，加強與中高等職業院校的合作，共建實訓基地。積極發展員工持股計劃等方式，拓寬人力資本產權的實現途徑。加大國有企業利潤和國有資本經營收益向全民所有者轉化的力度，探索直接分紅、定向補貼、補充養老金等多種形式。

加快推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革，實施以家庭為單位計征應納稅所得額，優化邊際稅率結構，穩步提高免征扣除額。實施更加廣泛的抵扣和退稅政策，按照一定比例或定額，將家庭生活必需品和必要服務等開支（水電氣暖等市政公用事業費用、教育和醫療等非基本公共服務開支、慈善捐助、重要財產損失等）納入稅收抵扣和返還范圍。

健全面向家庭的社會福利體系，促進社會福利轉型，從保障孤老、孤殘、孤兒為重點，提升為面向家庭發展，將家庭成員中的婦女、兒童、老年人、殘疾人全部納入覆蓋范圍，建立多層次的福利支持體系。將“亞孤兒”、困境兒童、實施無人照料兒童作為兒童福利保障對象，因地制宜提供社區或機構的養育服務。

（三）在社會保障領域，加快整合社會保障制度，擴大生育保險保障范圍和保障時限，加強對重點人群和結構缺損家庭的修復

推動城鄉社會保障制度統籌發展，將城鎮靈活就業人員、中小企業職工和農村進城務工人員納入到社會保險制度的保障范圍。加快完善《城鄉養老保險制度銜接辦法》，保障農民工等流動人群的合理權益。探索建立失業、生育保險的轉移接續辦法，在全國范圍內建立居民醫療保險異地就醫結算平臺，實現各類基本醫療保險跨省就醫實時結算。

完善生育保險政策，將保障范圍由女職工擴大到全體城鄉居民，允許生育期處于失業、暫時退出勞動市場的女性勞動者。擴大生育保險的適用范圍，要求所有機關事業單位需按規定參加生育保險制度。鼓勵滿足加入職工基本養老保險制度的靈活就業人員參加生育保險。延長法定產假時間，提升保障水平。

通過經濟代償、服務幫扶等對結構缺損家庭特別是其中的弱勢家庭成員提供支持。建立遺屬家庭老年津貼機制，對因意外、疾病等原因未達到退休年齡就身故死亡的職工，將養老金既得權益支付給遺屬家庭成員。降低職工基本養老保險、職工基本醫療保險和生育保險的參加門檻，允許職工家庭中從事家庭照料勞動的女性以職工家屬身份參保。加大對失獨家庭和獨生子女傷殘家庭的政策幫扶力度。將政策補償范圍放寬至特殊家庭中母親年滿45歲或者已經醫學證明父母一方確實喪失生育能力即可享有補助。加強政策間的銜接和整合，依托養老服務網絡和社會公益服務政策，為特殊家庭提供服務幫扶和精神關懷保障。

推進社會保障與家庭保障的協調發展，建立專門的失能老人及其家庭的風險保障機制，以長期護理保險為重點，加強對失能老人及其家庭的經濟支持。推動家庭保障與社會保障合理分工，理順家庭、社會與政府之間的多方主體關系。加大養老服務政策的實施力度，改善居家養老的基礎環境，加快老年人活動場所和便利化設施建設，推進街道和社區老年人生活配套設施建設。重點推進高齡和失能老年人居家養老服務設施與環境的無障礙改造，推行無障礙設施進社區、進家庭。

說明：本文系北京市社會科學基金項目《北京市就業質量水平評價及完善就業政策研究》（項目編號：15JGB132）。

注釋：

①網絡式家庭指子女結婚后仍與父母家庭共處同一個城市或同一個村莊，保持著較近的空間距離，在親代家庭與子代家庭之間形成了一種密切的“家際”關系，即“分而不離”的網絡式家庭。

②核心家庭指由已婚夫婦及未婚子女組成的家庭，包括：（1）標準核心家庭，即一對夫婦與其未婚子女組成的家庭；（2）夫婦核心家庭，即只有夫妻二人組成的家庭；（3）缺損核心家庭，或稱單親家庭，指因離異、喪偶或未婚的單身母親或父親及其子女組成的家庭。核心家庭的特點是人數少、結構簡單，家庭內只有一個核心。

③直系家庭（又稱主干家庭）指由父母同一個已婚子女及其配偶和子女組成的家庭。根據代際層次，可以細分為二代直系家庭、三代直系家庭、四代直系家庭以及隔代直系家庭等。直系家庭特點是家庭內部除了有一個中心以外，還有一個或多個次中心。

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責任編輯：張 煒